Donderdag 02/07/2020

Amerikaanse politiek

Er is maar één persoon die beslist of de VS ten oorlog gaan

1 mei 2011: president Barack Obama, vicepresident Joe Biden en minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton worden in de Situation Room van het Witte Huis gebrieft over de operatie om Osama bin Laden uit te schakelen.Beeld AP

Kunnen Amerikaanse presidenten in hun eentje een oorlog beginnen? Officieel niet, maar in de praktijk hebben ze die macht allang naar zich toe getrokken.

Tot voor kort moesten zelfs zijn vurigste tegenstanders hem nageven dat Donald Trump, wat je verder ook van hem kon zeggen, in ieder geval niet happig leek om zijn land mee te slepen in nieuwe oorlogen. Dus wat bezielde de president vorige week om ineens de ‘extreme optie’ te kiezen uit het menu van vergeldingsmaatregelen dat zijn hoogste militaire adviseurs hem voorschotelden?

In de weken voor die beslissing, toen het in Irak steeds nadrukkelijker begon te rommelen tussen door Iran gesteunde sjiitische milities en het Amerikaanse leger, had Trump zich nog tevreden gesteld met wat reacties van middelgrote intensiteit. Zelfs toen een Amerikaanse tolk was omgekomen, riskeerde Trump geen escalatie. Mark Milley, de hoogste militair van het land, en Mark Esper, de minister van Defensie, zullen dus even met hun oren geklapperd hebben toen ze de beslissing van de opperbevelhebber vernamen: liquideer Qassem Soleimani, de generaal die als architect geldt van Irans militaire invloed in de regio. Dat die optie als ‘extreem’ aangemerkt stond, daaruit kun je al afleiden dat het niet hun favoriete optie was, maar eerder bedoeld was om de president in een gematigder richting te sturen.

Schuld van Hillary

Maar volgens de reconstructie van The New York Times knapte er iets bij Trump toen hij op televisie beelden zag van demonstranten die de Amerikaanse ambassade in Bagdad probeerden binnen te dringen. Die beelden riepen de herinnering op aan ‘Benghazi’: de aanval in 2012 op het Amerikaanse consulaat in die Libische stad, waarbij onder anderen de Amerikaanse ambassadeur omkwam.

Trump had sindsdien eindeloos herhaald dat dat allemaal de schuld was geweest van Hillary Clinton, die veel te slap zou hebben gehandeld. Dat zou hem niet zijn overkomen, zo verzekerde hij keer op keer. Hij zou wel krachtig gehandeld hebben. Nu opnieuw de veiligheid van een ambassade in het geding leek, moest hij dus wel een daad stellen.

Of het uitschakelen van Soleimani in militair-strategisch opzicht een slimme of juist een onbezonnen zet was – de toekomst zal het leren. Terwijl dit verhaal geschreven wordt, lijkt de escalatie redelijk in toom te blijven. Maar het was niet voor niets de extreme optie op het vergeldingsmenu. De gevolgen ervan waren en zijn onvoorspelbaar, en strekken zich potentieel uit tot een rampzalige toename van vijandelijkheden, met een land waar Amerika formeel niet mee in oorlog is: Iran.

Oorlogsbevoegdheden opgerekt

En dus stellen veel Amerikanen zich deze week de vraag: mag een president zijn land zomaar in zijn eentje meeslepen in een oorlog, op basis van overwegingen die schijnbaar zelfs niet door zijn legertop gedeeld worden? Moet het Congres daar niet eerst toestemming voor geven? De Democratische presidentskandidaat Joe Biden liet er op een campagnebijeenkomst geen gras over groeien. “President Trump bezit geen enkele autoriteit om ons mee te nemen in een militair conflict met Iran. Punt.”

Die stelligheid bevreemdde sommige juridische commentatoren. Biden was immers de vicepresident onder Barack Obama, en als er nu één president was over wie juristen klaagden dat hij zijn oorlogsbevoegdheden wel heel erg oprekte, dan was het Obama wel. Net zoals diens voorganger Bush overigens de randen had opgezocht van wat er juridisch mogelijk was. Oona Hathaway, hoogleraar rechten aan Yale, was onder Obama juridisch adviseur van het ministerie van Defensie, maar ook toen al kritisch. “Interessant hoeveel Democraten nooit geïnteresseerd waren in oorlogsbevoegdheden tijdens de regering van Obama, en nu Trump aan de macht is ineens de waarde ervan ontdekken”, liet ze zich tegenover The New Yorker ontvallen.

De grondwet is vrij stellig

Hoe zit het dan met die oorlogsbevoegd­heden van een Amerikaanse president? De grondwet is er vrij stellig over. Alleen het Congres, de wetgevende macht dus, heeft de bevoegdheid om een ander land de oorlog te verklaren. De president mag wel uit zelfverdediging militaire acties ondernemen – er zijn immers militaire noodsituaties denkbaar waarin snel handelen geboden is, en je niet kunt wachten tot het Congres uitvergaderd is.

7 januari 2020: president Trump en vice­president Mike Pence bespreken de raketaanval van Iran op Amerikaanse bases in Irak.Beeld EPA

Dat klinkt als een heldere taakverdeling, maar je hebt er in de praktijk niet zo veel aan. Want wat is een oorlog eigenlijk? En waar eindigt zelfverdediging, en beginnen vergelding en escalatie? In de achttiende eeuw, toen de grondwet werd opgesteld, dacht men misschien nog aan twee legers die namens twee landen veldslagen met elkaar uitvochten, en zulke oorlogen heeft Amerika in het verleden ook wel uitgevochten. De Amerikaans-Mexicaanse oorlog begon in 1846 met een oorlogsverklaring door het Congres, en eindigde twee jaar later met een vredesverdrag. Maar zoals toen worden ze eigenlijk niet meer gevoerd. Moderne militaire conflicten worden soms op het slagveld, soms via digitale sabotage, soms ook via derde partijen uitgevochten, de tegenstander is niet altijd een ander land, en ze kennen vaak geen net begin of einde, maar kenmerken zich door verschillende niveaus van escalatie.

Vietnam, Afghanistan of Irak

Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft het Congres geen officiële oorlogsverklaringen meer uitgevaardigd. Terwijl mensen in, zeg, Vietnam, Afghanistan of Irak het over het algemeen toch niet eens zullen zijn met de stelling dat Amerika sindsdien dus ook geen oorlogen meer heeft gevoerd.

Amerikaanse presidenten die ten strijde trekken, vragen daarvoor vaak specifieke bevoegdheden aan het Congres. Of, en dat komt misschien nog wel vaker voor, ze proberen te beargumenteren dat wat ze doen toegestaan is op basis van eerdere bevoegdheden. In 1973 werd bovendien de Wet Oorlogsbevoegdheden aangenomen, die wat formele spelregels op papier zet: een president die een militaire actie begint, moet binnen 48 uur het Congres op de hoogte stellen, en militairen mogen sowieso niet langer dan zestig dagen actief blijven zonder toestemming van het Congres.

Een president die anno 2020 een hoge Iraanse generaal besluit uit te schakelen zonder toestemming van het Congres, moet dus aantonen dat die actie ofwel een zaak van zelfverdediging was, zoals omschreven in de grondwet, ofwel valt binnen bevoegdheden die het Congres eerder bij wet aan hem heeft gegeven. Daarnaast is er natuurlijk ook nog de vraag of zo’n actie volkenrechtelijk door de beugel kan, maar dat is weer een heel andere discussie, die we hier even buiten beschouwing laten.

Keurig wettelijk kader

Op dit moment zijn er twee wetten die toestemming geven om militair geweld te gebruiken. Eentje uit 2001, die een paar maanden na de aanslagen van 11 september werd aangenomen, en die de president opdraagt om achter de daders van die aanslagen en hun handlangers aan te gaan. Dan is er ook nog een wet uit 2002, die de invasie van Irak mogelijk maakte.

Dat klinkt als een keurig wettelijk kader: of zelfverdediging, of een van die twee relevante wetten. Maar enkele hoogleraren rechten die er deze week op de gezaghebbende podcast Lawfare met elkaar over in discussie gingen, waren het eens: het is de vraag of dit wel ‘recht’ is in de zin die juristen gewend zijn eraan te geven. Harvard-hoogleraar Jack Goldsmith merkt op dat wat er bijvoorbeeld in de grondwet staat over zelfverdediging al eeuwen opnieuw wordt geïnterpreteerd door regeringen, op basis van de precedenten van hun voorgangers. Maar zulke acties en interpretaties worden eigenlijk nooit door rechters beoordeeld. “De trend is dat de uitvoerende macht haar bevoegdheden probeert op te rekken. Er is geen definitieve toetsing daarvan.”

In 1998 besloot president Clinton om een medicijnfabriek in Soedan en bases van Al Qaida in Afghanistan te bombarderen uit ‘zelfverdediging’ vanwege aanslagen op Amerikaanse ambassades in Kenia en Tanzania. Was dat volgens de wet? Moeilijk te zeggen. De wet kan veranderen door ‘praxis’, aldus Goldsmith, dus doordat regeringen herhaaldelijk iets doen en niemand ertegen protesteert. Maar als er nooit een rechterlijke uitspraak over komt, blijft het gissen wat de juridische status van zulke precedenten precies is. “Als je iemand hoort beweren: de wet zegt zus of zo, dan is dat bijna altijd een overstatement.”

Juridische acrobatiek

Dat oprekken van bevoegdheden is ook gebeurd met de wet uit 2001, die bedoeld was om de daders van 11 september aan te pakken. Die is inmiddels ook gebruikt om militaire actie in uiteenlopende landen als de Filipijnen, Georgië, Jemen, Kenia, Irak, Somalië te rechtvaardigen. Berucht onder juristen was de redenering van de regering-Obama dat de wet ook gebruikt mocht worden voor militaire actie tegen Islamitische Staat, op basis van de ideologische verwantschap van IS met Al Qaida. Zelfs al had IS op dat moment openlijk ruzie met Al Qaida, en bestond de organisatie nog niet eens ten tijde van de aanslagen van 11 september. 

Ook berucht: de juridische acrobatiek waarmee de regering-Obama in 2011 besloot om ­Libië te bombarderen zonder het Congres überhaupt om toestemming te vragen. Doordat het bij luchtaanvallen zou blijven, zou er geen sprake zijn van ‘vijandelijkheden’ zoals bedoeld in de Wet Oorlogsbevoegdheden uit 1973. En door binnen zestig dagen de leiding over de operatie aan de bondgenoten over te dragen, kon de regering technisch voldoen aan de termijn in de wet.

Niemand vond het echt overtuigend, maar zolang het Congres er geen paal en perk aan stelt, werken zulke precedenten door. “De vorige twee presidenten hebben wind gezaaid, en nu met Trump een orkaan geoogst”, verzuchtte Yale-hoogleraar Samuel Moyne op de Law­fare-podcast. Want waar Obama meestal in ieder geval nog met zulke juridische acrobatiek op de proppen kwam, lijkt de juridische onderbouwing van oorlogsbeslissingen onder president Trump helemaal een onbelangrijke bij­gedachte. Het wachten is nog steeds op een officiële juridische rechtvaardiging van de liquidatie van Soleimani. De verplichte kennisgeving aan het Congres, binnen 48 uur, werd in zijn geheel tot staatsgeheim verklaard.

Theebladeren lezen

Dus moeten juristen het nu doen met de kruimels die worden toegeworpen door woordvoerders van de regering. Daar lijkt bovendien weinig patroon in te zitten. “Het is theebladeren lezen”, verzuchtte de presentator van Lawfare. Vorige week vrijdag hoorde je ineens veel over een ‘op handen zijnde aanval’ van Iran, de suggestie wekkend dat hier sprake was van zelfverdediging, zoals geautoriseerd door de grondwet. Vicepresident Mike Pence stuurde een tweet de wereld in die Soleimani linkte aan de aanslagplegers van 11 september, kennelijk de mogelijkheid openlatend om gebruik te maken van de wet uit 2001. En Nationaal Veiligheidsadviseur Robert O’Brien citeerde juist de wet uit 2002 als juridische basis voor de aanval.

“In tijden van oorlog zwijgt de wet”, schreef de Romeinse denker Cicero ruim tweeduizend jaar geleden. In het huidige Amerika lijkt iets anders aan de hand: in tijden van oorlog beginnen alle wetten door elkaar te kakelen. Het wordt inmiddels zelfs sommige Republikeinen te gortig. De Republikeinse senator Mike Lee sprak, nadat hij door de regering in vertrouwen was ingelicht over de aanval, over de “slechtste briefing die ik ooit heb meegemaakt”. Door zijn steun, en die van enkele andere Republikeinse senatoren, is het denkbaar dat de Senaat binnenkort voor een wetsvoorstel stemt dat Trump gebiedt om vijandelijkheden met Iran te staken. Een vergelijkbaar wetsvoorstel werd donderdagavond in het Huis van Afgevaardigden aangenomen door de Democratische meerderheid aldaar.

Het zal allemaal niet tegen een presidentieel veto opgewassen zijn, maar het is in ieder geval een “stap in de goede richting”, aldus hoogleraar Oona Hathaway. Het laat zien dat de precedenten die de regering nu schept niet onomstreden zijn.

Het laat voorlopig echter onverlet dat, zoals haar collega Jack Goldsmith deze week schreef, “ons land één persoon een enorm leger gegeven heeft en een enorme discretie om het in te zetten op een manier die makkelijk tot een enorme oorlog kan leiden. Dat is ons systeem: één persoon beslist.”

Meer over

Nu belangrijker dan ooit: steun kwaliteitsjournalistiek.

Neem een abonnement op De Morgen


Op alle artikelen, foto's en video's op demorgen.be rust auteursrecht. Deeplinken kan, maar dan zonder dat onze content in een nieuw frame op uw website verschijnt. Graag enkel de titel van onze website en de titel van het artikel vermelden in de link. Indien u teksten, foto's of video's op een andere manier wenst over te nemen, mail dan naar info@demorgen.be.
DPG Media nv – Mediaplein 1, 2018 Antwerpen – RPR Antwerpen nr. 0432.306.234