Maandag 27/09/2021

AchtergrondAkkoord van Dayton

25 jaar vrede in Bosnië, maar weinig reden tot feesten: ‘Het gaat bergafwaarts’

Wereldleiders tijdens de ondertekening van het verdrag van Dayton, dat een einde maakte aan de oorlog in Bosnië-Herzegovina.  Beeld Sygma via Getty Images
Wereldleiders tijdens de ondertekening van het verdrag van Dayton, dat een einde maakte aan de oorlog in Bosnië-Herzegovina.Beeld Sygma via Getty Images

25 jaar geleden maakte het verdrag van Dayton een einde aan de oorlog in Bosnië-Herzegovina. Maar weinig Bosniërs vieren deze week een feestje. De Hoge Vertegenwoordiger die toeziet op de naleving van het akkoord waarschuwt: het land bolt achteruit.

Het gesprek met Valentin Inzko begint allerminst zwartgallig. Het Dayton-akkoord heeft Bosnië namelijk het allerbelangrijkste gebracht: vrede. “Er waren in drieënhalf jaar dertig pogingen geweest om de oorlog te stoppen. Allemaal mislukt”, zegt de 71-jarige Oostenrijker. Hij is al elf jaar Hoge Vertegenwoordiger, die ziet namens de internationale gemeenschap toe op de naleving van het vredesakkoord. Op 14 december 1995 ondertekenden de presidenten Izetbegovic van Bosnië-Herzegovina, Milosevic van de rompstaat Joegoslavië en Tudjman van Kroatië de vrede in Parijs. Ze waren in de maand ervoor drie weken bijkans opgesloten geweest op een legerbasis bij de plaats Dayton, in de Amerikaanse staat Ohio. Net zolang tot ze eruit waren.

Meer dan de helft van de bevolking van Bosnië was gevlucht of bij etnische zuiveringen verdreven. Er waren ruim 100.000 doden gevallen. Hele steden waren vernield, dorpen platgebrand. “Dayton maakte aan die verwoesting een eind”, benadrukt Inzko. “Er kwam één Bosnië-Herzegovina voor iedereen. Tijdens de onderhandelingen was er ooit sprake van dat NAVO-soldaten op de grens tussen tussen de deelrepublieken zouden komen te staan. Zoals in Korea. Dat bleek godzijdank niet nodig.” En, memoreert hij: na 25 jaar is er nog steeds vrede. “Dat klinkt misschien banaal, maar tussen de Eerste en Tweede Wereldoorlog zat maar twintig jaar. Sommige mensen op de wereld hebben nog nooit in vrede geleefd, bijvoorbeeld in Afghanistan. In Syrië is het al bijna tien jaar oorlog. Dan zijn er nog de bevroren conflicten, we hebben onlangs in Nagorno-Karabach gezien hoe dat mis kan gaan.

Het steeds verder krimpende land

Maar om te zeggen dat Bosnië-Herzegovina er florissant voor staat: nee. De lonen zijn laag, de werkloosheid is hoog, en perspectief is er nauwelijks. Wie kan, verlaat het land, meestal richting West-Europa. Van de ruim vier miljoen inwoners aan het begin van de oorlog zijn er nu nog zo’n drie miljoen over, en de VN waarschuwen dat het er in 2070 nog maar 1,5 miljoen zijn als er niets verandert.

Een reusachtige Bosnische vlag wordt gehesen op Staatsdag, de officiële feestdag van het land op 25 november. In de praktijk vieren de verschillende bevolkingsgroepen liever een eigen nationale feestdag. Beeld Anadolu Agency via Getty Images
Een reusachtige Bosnische vlag wordt gehesen op Staatsdag, de officiële feestdag van het land op 25 november. In de praktijk vieren de verschillende bevolkingsgroepen liever een eigen nationale feestdag.Beeld Anadolu Agency via Getty Images

Bosniërs grappen zelf regelmatig dat zo’n klein land eigenlijk alleen een burgemeester nodig heeft. Maar dankzij Dayton, dat ervoor moest zorgen dat geen van de drie grote etnische groepen van Moslims, Serviërs en Kroaten de overhand kreeg, kent Bosnië juist een loodzwaar overheidsapparaat. Aan het hoofd staan drie presidenten, van elke bevolkingsgroep één. Dan is er de landelijke regering, en een Lagerhuis en een Hogerhuis, met relatief weinig bevoegdheden. Veel macht ligt bij de regeringen van de twee deelrepublieken. In Republika Srpska wonen vooral Serviërs, terwijl in de Federatie Moslims en Kroaten met elkaar – of langs elkaar – heen leven. Die Federatie is weer onderverdeeld in kantons, met elk hun eigen regering. Republika Srpska heeft die kantons niet, maar wel weer een eigen president. En dan hebben beide deelrepublieken nog gemeentes. En hun eigen politie, hooggerechtshof en diensten als de staatsomroep. De stad Brcko vormt een eigen district en valt buiten dit hele systeem.

null Beeld Trouw
Beeld Trouw

Het duizelingwekkende gewicht van het staatsbestel gaat gepaard met een spectaculair gebrek aan daadkracht, en een even grote hoeveelheid corruptie en bureaucratie die economische ontwikkeling afremt. Maar liefst de helft van de economie bestaat uit overheidsbestedingen. Wie de talloze Bosnische politici erop aanspreekt, ontmoet vooral opgehaalde schouders. Zo is het nou eenmaal geregeld in Dayton. Erg veel reden om eraan te tornen hebben ze ook niet: elke hervorming betekent een kans dat ze hun baan of macht verliezen. Het akkoord dat de vrede bezegelde, zorgt 25 jaar later voor een verstikkende stilstand.

Tien jaar van succes, en vijftien van stagnatie

“Zoals een van mijn voorgangers, de Brit Paddy Ashdown, ooit zei: Dayton is een basis, geen plafond”, vervolgt Inzko. “Vrede is fantastisch, maar daar begint het pas.” Het is niet zo dat er helemaal geen enkele vooruitgang is geboekt. Vooral de eerste tien jaar waren, in de woorden van Inzko, extreem succesvol. “Er kwam een stabiele munteenheid, gemeenschappelijke kentekenplaten, biometrische paspoorten, een btw-systeem. De drie voetbalcompetities werden samengevoegd. En tegen alle verwachting in, kwam er zelfs een gemeenschappelijk leger. Een verklaring voor die voortvarendheid, volgens Inzko: de internationale gemeenschap trad robuust op. “Als een goede dokter die de zieke penicilline voorschrijft.” Het was ook de fase waarin de voorgangers van Inzko – hij heeft er zes in totaal – regelmatig gebruikmaakten van hun bevoegdheid om wetten of beslissingen door te drukken, of politici te ontslaan. Tweehonderd van hen, onder wie drie presidenten, moesten het veld ruimen.

Maar gaandeweg kwam er kritiek op het instituut van de Hoge Vertegenwoordiger. Die hoeft alleen verantwoording af te leggen aan een toezichtsorgaan, dat bestaat uit 55 landen en internationale organisaties. De Bosnische gekozen politici zaten er, in die eerste jaren, voor spek en bonen bij. Dat leidde niet tot democratisch zelfbewustzijn in het land. De opkomst bij verkiezingen was steevast laag, omdat de echte macht toch bij de Hoge Vertegenwoordiger lag. In 2008 dreigde de post zelfs te worden opgedoekt, maar daar schrokken politici in Bosnië van. De Hoge Vertegenwoordiger bleef behouden, maar zou meer op de achtergrond blijven. Bosnische politici moesten zoveel mogelijk hun eigen boontjes doppen.

Inzko trad al snel daarna aan, en om in zijn terminologie te blijven: tijdens zijn mandaat geeft hij meestal aspirine in plaats van penicilline. “Het devies is nu dat politici hier verantwoordelijk zijn voor het oplossen van hun eigen problemen. Nou, zoiets is natuurlijk fantastisch in de Baltische landen. Maar niet op de Balkan. Hier werkt het zo niet. Het gaat nu bergafwaarts.”

Verdeel, heers, en verdeel verder

De hoop en verwachting dat politici, zodra zij meer verantwoordelijkheid kregen, Bosnië vooruit zouden helpen, is vooralsnog niet uitgekomen. Sterker nog, ze bedienen zich van dezelfde retoriek als voor en tijdens de oorlog, en zaaien nog steeds angst en verdeeldheid. Leiders van alle drie etnische groepen maken zich er schuldig aan, maar Milorad Dodik, die van de Bosnische Serviërs, gaat het verst. Hij is momenteel één van de drie presidenten van Bosnië, maar maakt er geen geheim van dat hij in die rol uitsluitend de belangen van Republika Srpska behartigt. Die deelrepubliek noemt hij openlijk een staat en hij dreigt voortdurend met afscheiding, terwijl hij Bosnië als mislukt beschouwt. Uitspraken die rechtstreeks tegen Dayton indruisen, en waarvoor Inzko Dodik de laan uit kan sturen. Maar dat is niet in lijn met het huidige idee dat Bosnië zijn zaakjes zelf moet regelen. Wat het nog ingewikkelder maakt, is dat de geopolitieke verhoudingen inmiddels duidelijk anders liggen dan in 1995. Dodik krijgt de volle steun van Rusland, een belangrijk lid van de raad van toezichthoudende instellingen en landen. Daarmee is Inzko in feite vleugellam, en kan Dodik doen wat hij wil. Onlangs noemde hij Inzko nog een monster dat Serviërs zou haten en maar beter zijn biezen kan pakken.

null Beeld AP
Beeld AP

Dodik trekt graag op met Dragan Covic, een populaire Bosnisch-Kroatische hardliner die ook weinig opheeft met Bosnië als land. Hij pleit voor een derde, Kroatische, deelrepubliek. Covic verloor de laatste verkiezingen om de zetel voor de Kroaten in het presidentschap, maar dat weerhoudt hem er niet van om te zeggen dat hij hun echte leider is: de gematigde man die het wél werd, lukte dat waarschijnlijk vooral doordat veel Moslims op hem stemden. Hun leider, Bakir Izetbegovic, zoon van de Bosnische president in oorlogstijd, is op zijn beurt sterk voorstander van een verenigd Bosnië. Op papier dan, want hij negeert zorgen die bij Serviërs en Kroaten leven, vergroot tegenstellingen uit en vaart vervolgens wel bij de angst onder Moslims dat de andere bevolkingsgroepen Bosnië om zeep willen helpen.

En zo kan het dat er nog steeds drie postbedrijven en mobiele telefoonaanbieders zijn – voor elke bevolkingsgroep eentje. De versie van de geschiedenis die kinderen leren, hangt ervan af of ze op een Servische, Kroatische of Moslimschool zitten. In de Federatie bestaat het systeem van twee scholen onder één dak: ’s ochtends geven Kroatische leraren les aan Kroatische kinderen, en ’s middags is het gebouw van de Moslims, of andersom. Lang niet overal, maar wel in grote delen van het land groeien kinderen op zonder ook maar één iemand van een andere etnische groep te kennen.

De nationale feestdag van Bosnië is op 25 november, maar Republika Srpska doet daar niet aan mee. Die viert in plaats daarvan 9 januari, de dag waarop de Serviërs in Bosnië in 1992 hun eigen republiek uitriepen. Het Bosnische hooggerechtshof heeft dat ongrondwettig verklaard, maar daar trekt de Republika Srpska zich niets van aan. Verder ontkent de deelrepubliek dat het ombrengen van achtduizend jongens en mannen in Srebrenica in 1995 een daad van genocide was - ook al is dat door het Internationaal Gerechtshof vastgesteld. Vier jaar geleden woonde Dodik, toen president van Republika Srpska, de onthulling bij van een inscriptie met de naam van oorlogsmisdadiger Radovan Karadzic – op een naar hem vernoemde studentencampus in Pale, een Servisch bolwerk bij Sarajevo. Maar ook de Kroaten organiseren marsen en concerten voor veroordeelde oorlogsmisdadigers. Na 25 jaar zorgt Dayton voor een verlamde vrede, en is er nog steeds geen sprake van verzoening.

“De deelrepublieken, en dan vooral Republika Srpska, ondermijnen nu de landelijke instellingen, door te zeggen dat er in de loop van de tijd illegaal taken zijn overgeheveld”, zegt Inzko. “Onzin. Dayton stelt dat de deelrepublieken de staat moeten helpen bij het functioneren. Al vijf jaar probeert het land nu een bureau op te zetten voor samenwerking met EU-politiedienst Europol. Dat is nog steeds niet gelukt. Nee, deze fase is weinig glorieus.”

De internationale gemeenschap moet aan de bak

Inzko wil daarom weer meer internationaal machtsvertoon, om Bosnië in het gareel te krijgen. We hebben de teugels te snel laten vieren, zegt hij nu. “Voor zo’n Europol-station moeten we gewoon een deadline stellen. Niet vijf jaar afwachten, maar zeggen: over zes maanden moet het er zijn. In november vielen er vier doden bij een aanslag in Wenen. De moordenaar kwam van de Balkan, en het wapen ook. Dit is onze achtertuin, het zijn onze buren. Het is puur in ons eigen belang dat er orde op zaken komt. Je kunt hier nog steeds rechters en aanklagers omkopen. De zaak op zijn beloop laten en dan alsnog met 60.000 soldaten ingrijpen om de brand te blussen, is veel kostbaarder.”

Hij ziet het aantreden van Joe Biden als president van de Verenigde Staten als een goede aanleiding voor hernieuwde ‘robuuste aanwezigheid’. “Biden kent Bosnië, hij is hier drie keer geweest. Hij heeft zich destijds als senator met de oorlog bemoeid. Daarmee hebben we een unieke kans. De VS en de EU moeten nu samen optrekken.” En Rusland dan? Dat land kiest openlijk de kant van de Serviërs, en is eerder voor minder dan voor meer macht van de internationale gemeenschap in Bosnië. “Rusland was een van de drijvende krachten achter Dayton. De EU en de VS kunnen wellicht gedaan krijgen dat Moskou een nieuwe aanpak tolereert, of in stilte steunt. Maar het westen kan ook zelf meer betrokkenheid tonen. President Poetin heeft Dodik al tien keer ontmoet. Westerse staatshoofden laten zich niet zien.”

Verandering kan natuurlijk ook komen van de Bosniërs zelf, als zij minder op nationalistische, en meer op verbindende politici stemmen. Maar de praktijk leert dat zij zich 25 jaar na de oorlog nog steeds door angst voor en wantrouwen jegens hun buren laten leiden, al kunnen ze het onderling meestal goed met elkaar vinden zolang het niet over politiek gaat. Toch ziet Inzko lichtpuntjes: bij lokale verkiezingen een maand geleden verloren de traditionele machthebbers zowel Sarajevo als Banja Luka, de twee belangrijkste steden. Ook in andere steden is hun macht tanende. “Een goed teken. Maar de vrede hier is nog niet onomkeerbaar. Zolang dat zo is, is een sterke invloed van de internationale gemeenschap nodig.”

Meer over

Nu belangrijker dan ooit: steun kwaliteitsjournalistiek.

Neem een abonnement op De Morgen


Op alle artikelen, foto's en video's op demorgen.be rust auteursrecht. Deeplinken kan, maar dan zonder dat onze content in een nieuw frame op uw website verschijnt. Graag enkel de titel van onze website en de titel van het artikel vermelden in de link. Indien u teksten, foto's of video's op een andere manier wenst over te nemen, mail dan naar info@demorgen.be.
DPG Media nv – Mediaplein 1, 2018 Antwerpen – RPR Antwerpen nr. 0432.306.234