Dinsdag 17/09/2019

zwijgen is fout

KAREL DE GUCHT OVER hoe de diplomatie kan leren uit de fouten van het verleden

Spreken is zilver,

Wat is de juiste aanpak van een Afrikaans corrupt regime dat vanuit een combinatie van arrogantie, hebzucht en paniek alle scrupules verloren lijkt te hebben? Dat is de kernvraag die Europees commissaris voor Handel en voormalig minister van Buitenlandse Zaken Karel De Gucht zich in dit essay stelt. In ieder geval niet toegeven aan schimmen en symbolen uit het verleden, meent hij, daarvoor is de strijd tegen corruptie te essentieel. Maar wel met een daadkrachtig beleid, met zeggen waar het op staat, en desnoods met sancties. Iedere gelijkenis met Congo in dit stuk is niét geheel toevallig.

at uitgerekend in Kenia verkiezingen gepaard zouden gaan met massaal geweld kwam voor velen als een donderslag bij heldere hemel. Het land was altijd een baken van hoop voor een geplaagd continent en de voorbije jaren leek het die hoop meer dan waar te maken. Eind 2002 maakte oud-president Daniel arap Moi komaf met een Afrikaans cliché door vrede te nemen met de verkiezingsnederlaag van zijn partij en gedwongen maar gelaten de fakkel door te geven aan Mwai Kibaki. De jaren daarop tekende Kenia indrukwekkende groeicijfers op, werd het steeds minder afhankelijk van ontwikkelingshulp en werd het meer dan ooit een gesprekspartner voor iedereen die durfde hopen dat Afrika haar toekomst eens en voor altijd zelf in handen had genomen.

Dat net daar grootschalige verkiezingsfraude vastgesteld moest worden en de democratie zou uitmonden in etnisch geweld met meer dan duizend doden en honderdduizenden vluchtelingen tot gevolg was gewoonweg onbegrijpelijk.

En toch, we hadden het kunnen weten. Achter het rookgordijn van economische stabiliteit en politieke vernieuwing was al jaren een verregaande aftakeling van het bestuur aan de gang. En enkelen van de best geïnformeerde mensen van het land hadden reeds aan de alarmbel getrokken. Tevergeefs, zo beschrijft Michela Wrong in It’s our turn to eat, het onvoorstelbare en vooral frustrerende verhaal van de Keniaanse klokkenluider John Githongo. Het aanduiden van Githongo als anticorruptietsaar was een van de meest sprekende daden van Kibaki geweest. Door de jonge, energieke intellectueel bij Transparency International weg te plukken maakte hij duidelijk dat het hem ernst was met de strijd tegen corruptie. Met een eigen team en onbeperkte toegang tot de president zou Githongo al het mogelijke doen om het machtsmisbruik, dat als houtworm het regime van Moi uitgehold had, uit te roeien.

Wanneer diezelfde Githongo er na twee jaar de brui aan gaf en het land uit vluchtte, mocht het voor iedereen duidelijk zijn dat die strijd verloren was. Meer nog: Githongo klaagde aan dat de corruptie meer dan ooit de agenda bepaalde van een beperkte politieke klasse die vond dat het, na jaren van oppositie, haar beurt was om ten volle van de macht te profiteren. De regering had van bij haar aantreden spookbedrijven belast met overheidsopdrachten waarvan de totale kostprijs opliep tot een weerzinwekkende 16 procent van de totale begroting, veel meer nog dan het land aan buitenlandse hulp ontving. De boswachter was stroper geworden.

De huizenhoge corruptie was maar één aspect van een algemene destabilisatie van het land. Het paradijselijke Kenia werd steeds meer een aantrekkingspool voor drugshandel, georganiseerde misdaad en islamisme. Zelfs optimisten vreesden dat president Kibaki, afgeleid door gezondsheidsproblemen, de controle verloor op de hardliners in zijn entourage. Pessimisten zagen de politieke verkramping en etnische polarisering hand over hand toenemen. Hoewel die laatsten steeds meer gelijk leken te krijgen, bleven de internationale reacties grotendeels uit.

Michela Wrong is bijzonder scherp voor de internationale gemeenschap die koste wat het kost de kerk in het midden trachtte te houden. Overheidsleningen en ontwikkelingsprojecten bleven meer dan ooit binnenstromen, kritiek bleef uit, de rooskleurige visie op Kenia moest overeind blijven - ook al wezen hun goed ingelichte bronnen erop hoe erg het met Kibaki’s regime gesteld was.

De Wereldbank slaagde er in een nieuwe staatslening van 145 miljoen dollar bekend te maken, drie dagen nadat John Githongo voor 750 miljoen dollar aan fraudedossiers openbaar had gemaakt.

De tunnelvisie die wilde dat het de goede richting uitging met Kenia werd bestendigd door de economische groei, door symbolische woorden en daden van Kibaki in de strijd tegen corruptie en, meer nog, door de doelstelling van toenemend engagement met Kenia, die op voorhand en van bovenhand opgelegd was.

“I use a long-term time horizon, which is frustrating for some”, wimpelde een ontwikkelingswerker de kritiek af. “My attitude is that through a series of gradual changes we are putting in place a system of checks and balances that will almost force Kenya’s leadership to improve, despite itself.” Onmiskenbare tekenen van corruptie en machtsmisbruik werden zo al te makkelijk weggeredeneerd, zo verduidelijkt een Wereldbankmedewerker achteraf, door vol te houden dat de regering geen uniforme entiteit was, “there were the old guys and the reformists and it was crucial to side with the reformists.”

Dat een van de meest cruciale en competente hervormers net de wijk genomen had naar een reeks onderduikadressen in Engeland en dat er in de praktijk steeds minder sprake was van checks and balances, dat paste gewoon niet in het plaatje.

De relatie tussen een donor en de ontvangende regering is altijd gespannen, vaak frustrerend en - zeker als een koloniaal verleden de band tussen de twee vertroebelt - beladen met symbolen.

“Foreign aid”, stelt voormalige Wereldbankeconoom William Easterly in zijn polemische The White Man’s Burden, “is caught in a nightmarish in-between world in which donors 1) take up much of the time of the government with attempts to impose ‘good behaviour’; 2) insist that the government freely chooses to behave; and 3) sometimes bypass the government anyway to do the donors’ projects.” Geen wonder dat in die dubbelzinnige wereld het verschil tussen de te verwachten processie van Echternach in de strijd tegen corruptie enerzijds en een daadwerkelijke achteruitgang van het bestuur in een land anderzijds verloren dreigt te gaan.

Maar de trieste neergang van Kenia toont aan dat de strijd tegen corruptie te belangrijk is om tussen schimmen en symbolen verloren te gaan. Structurele misbruiken ondergraven immers ook het democratische draagvlak en wijzen erop dat een verwrongen winner-takes-all mentaliteit de politieke elite in haar greep heeft.

De internationale gemeenschap doet er goed aan - als ze echt wil helpen bij de ontwikkeling van Afrika - die les niet te vergeten.

Minstens een deel van de internationale gemeenschap heeft die les intussen geleerd.

De keuze van president Obama om bij zijn eerste bezoek aan Afrika niet naar het land van zijn vader te gaan, sprak op zich al boekdelen. Terecht, vond zelfs Kenia’s eerste minister Raila Odinga: “If Obama were to come to Kenya as the first country in Africa, it would send some very wrong signals that he is coming here merely because of some organic relationship that he has with this country”.

Obama’s boodschap onderstreepte dat signaal. “No country is going to create wealth if its leaders exploit the economy to enrich themselves”, sprak hij het parlement toe. “Africa doesn’t need strongmen, it needs strong institutions”, en goed bestuur is het enige dat die leiders verantwoordelijk en de instellingen overeind kan houden. Daarom legde hij meer dan ooit de nadruk op corruptie als een aanslag op de mensenrechten, en had hij als opdracht voor de internationale partners: “We have a responsibility to support those who act responsibly and to isolate those who don’t”.

Het was te verwachten dat die boodschap in Ghana meer weerklank zou vinden dan in zijn vaders thuisland. Het land maakt zijn reputatie als ‘shining star of Africa’ wél steeds meer waar. In 2008 slaagde Ghana in de test waar Kenia en Zimbabwe dat jaar zo dramatisch in faalden: het vreedzaam overdragen van de macht na open, transparante en erg concurrentiële verkiezingen. Ook de economische resultaten wijzen op een steeds breder gewortelde welvaart. Ghana is onderweg het eerste land in sub-Sahara Afrika te worden dat de eerste Millenniumdoelstelling zal halen - het halveren van armoede tegen 2015. Het heeft de reputatie het meest investeringsvriendelijke land van West-Afrika te zijn en heeft zich als doel gesteld tegen 2020 de status van middle-income country te bereiken.

Een veelbetekenend debat op de grens tussen politiek en economie ontstond nadat enkele jaren geleden voor de kust van Ghana olie werd gevonden. Wat voor veel staten een vergiftigd geschenk gebleken is, zou voor het democratische Ghana wél een zegen kunnen zijn. Een speciaal op te richten fonds voor olieopbrengsten moet ervoor zorgen dat machthebbers aan al te menselijke verlokkingen kunnen weerstaan. Ghana zou slechts oliereserves hebben voor één generatie en lijkt vast van plan het onderste uit de kan te halen.

Ghana’s politieke elite is niet alleen in haar zin voor verantwoordelijkheid. Diamonds are not forever, weet ook Botswana’s president Ian Khama, die van zijn hernieuwde mandaat in de eerste plaats gebruik wil maken om het economische draagvlak van zijn land te diversifiëren. Hoewel het de grootste diamantproducent ter wereld is, heeft de economische crisis ook Botswana overtuigd van de wisselvalligheid van grondstoffenrijkdom. Bovendien staat ook op Botswana’s diamanten een einddatum: in 2030 zou het feest ten einde zijn.

Het verschil met buurland Zimbabwe is immens - het verschil is vooral ook structureel: hoewel dezelfde partij al 45 jaar onafgebroken aan de macht is, staat Botswana bekend als het minst corrupte land in Afrika, en het was geen verrassing dat voormalig president Festus Mogae in 2008 de Good Governance Prize van de Mo Ibrahim Foundation toegewezen kreeg.

Bovendien beseft de politieke klasse er dat de elementen die hun land welvarend gemaakt hebben niet ophouden aan de landsgrenzen. Botswana was niet te beroerd om Zimbabwes ambassadeur op het matje te roepen na geweld tegen oppositieleden in 2008 en is steeds een van de meest uitgesproken supporters geweest van het Internationaal Strafhof, ook wanneer dat na het aanhoudingsbevel tegen Soedans president Omar el-Bashir niet meteen een populair standpunt was binnen de Afrikaanse Unie.

Landen als Ghana en Botswana dienen de Afrikafatalisten van antwoord, ze maken komaf met alle clichés over onuitroeibare corruptie of de onafwendbare vloek van bodemrijkdommen, over prille democratieën en de koloniale erfenis als uitvlucht.

Zij weten dat soevereiniteit niet uit de wet maar uit het volk komt.

Ook voor Kenia geldt dat we de plicht hebben de verantwoordelijken te steunen en de onverantwoordelijken te isoleren. Sir Edward Clay, de Britse Hoge Vertegenwoordiger in de eerste jaren van de regering-Kibaki, moest daar niet meer van overtuigd worden. Hij was een van de weinige vroege aanklagers van de wantoestanden in het nieuwe regime en dat zou hem niet in dank afgenomen worden.

Clay wist waarover hij sprak. Het eindeloze drama van de genocide in Rwanda, dat destijds tot zijn ambtsgebied als vertegenwoordiger in Kampala behoorde, zou bepalend zijn voor zijn kijk op de diplomatie: “One thing I’d absorbed in my previous African posting was the costs of not speaking up.” Naarmate de signalen van grootschalige corruptie in Kenia steeds moeilijker te negeren waren, groeide Clays ongenoegen met de afwimpelende antwoorden vanuit de regering. Hij besloot zich openlijk uit te spreken over wat hij zag gebeuren, nu het nog kon. “We never expected corruption to be vanguished overnight”, zei Clay in een toespraak in Nairobi. “We all implicitly recognised that some would be carried over to the new era. We hoped that it would not be rammed in our faces. But it has.” Hij klaagde openlijk regeringsverantwoordelijken aan die vanuit een combinatie van arrogantie, hebzucht en paniek alle scrupules verloren schenen te hebben.

De reacties waren voorspelbaar. De Keniaanse pers gaf grif toe dat hij een publiek geheim bekendmaakte, maar reageerde geschokt op zijn taalgebruik. Ook in diplomatenkringen leefde die idee. “He went too far”, zei een van zijn medewerkers. “He was right, but in Africa, it’s simply not acceptable to disrespect the Big Man, and that’s what Clay’s been doing.” Clays oversten verdedigden hem in het openbaar, maar achter de schermen merkte hij dat hij steeds meer onder curatele geplaatst zou worden.

Achteraf zou blijken hoezeer zijn signaal nodig en nuttig was. De imact van een publieke veroordeling op een regime dat streeft naar internationale geloofwaardigheid is nu eenmaal niet te onderschatten en zeker in Kenia bleef de overtuiging leven dat wat Groot-Brittannië als voormalige kolonisator zei enorm van belang was. De perceptie bij de doorsnee-Keniaan was dat de internationale gemeenschap vaak een klare, onpartijdige kijk had op wat er in het land gebeurde - of minstens een minder partijdige kijk dan de eigen kranten, politici en functionarissen, stelt Wrong: “Western donor governments, their media and their expatriates, had become the ultimate, trusted arbiters of Kenyan reality.”

Openlijke kritiek was bovendien de enige optie die nog wel enige impact kon hebben, houdt Clay vol: “It was a question of engaging forcefully with the government and making clear, loudly and tactlessly if necessary, that Britain expected more than lip service from its African partners in the war on graft.” Het alternatief zou, gezien het politieke gewicht van de donorlanden, in de praktijk het verkeerde kamp gesteund hebben. “Keeping quiet undermines those attempting to reshape their own societies, the very individuals donors claimed to want to encourage.”

In de diplomatie geldt: spreken is zilver, zwijgen is fout.

Sinds het geweld na de verkiezingen van 2007 is die aanpak niet zo uitzonderlijk meer. Integendeel: alleen onder internationale druk en met internationale bemiddeling slaagt men er vooralsnog in het land voor de totale chaos te behoeden.

Voormalig VN-secretaris-generaal Kofi Annan - nog iemand voor wie het falen van de internationale gemeenschap in Rwanda levensbepalend is geweest - nam het voortouw in een diplomatiek offensief om het geweld te doen stoppen, beide partijen aan de macht te doen deelnemen om de Keniaanse instellingen ten gronde te hervormen. Hij laat daarbij niet na de leiders scherp te bekritiseren voor hun gebrek aan politieke wil en daadkracht.

Zowel president als eerste minister prijzen zichzelf intussen voor de indrukwekkende vooruitgang die ze bereikt hebben en benadrukken graag dat wat hen betreft 90 procent van de weg afgelegd is.

Ook Hillary Clinton uitte bij haar bezoek vorig jaar felle kritiek op Kenia’s erbarmelijke staat van dienst op vlak van democratie, economische hervormingen en gerechtelijke integriteit. “A tough message, lovingly presented”, noemde ze het, en de maand erop maakte ze duidelijk dat het niet om loze woorden ging. De VS en het VK legden een visumverbod op aan een twintig- tal vooraanstaande Keniaanse politici. In een officiële reactie veroordeelde de Keniaanse overheid de Amerikaanse “activism diplomacy” - nog een verwijt dat bekend in de oren klinkt - maar voor een politieke klasse die winkelen op 5th Avenue en weekendjes in Parijs als een verworven recht is gaan beschouwen, komen dergelijke slimme sancties hard aan.

“Most of Kenya's international partners, including the African Union, are united in putting pressure on Kenya's coalition government to deliver the reforms it agreed to implement in 2008”, stelt Human Rights Watch nu vast. Voor wie de aftakeling van Kenia’s instellingen, van haar maatschappij en haar dromen kent, is het zowel een hoopgevende als een bittere vaststelling.

Waarom slaagt de internationale gemeenschap er vaak wel in vooruitgang te forceren, maar faalt ze erin achteruitgang tegen te houden?

Meer nog dan democratie in de enge zin - het houden van verkiezingen - staat of valt de verantwoordelijkheidzin van een regime met de openheid die het aan bod legt - het toelaten van afwijkende stemmen in het debat, de vrije werking van media en ngo’s, de zelfstandige werking van het gerecht en engagement met internationale organisaties en partners. Daarin ligt het verschil tussen Botswana en Zimbabwe, tussen Ghana en Kenia, tussen een moderne, verantwoordelijke overheid en een uitgeholde, louter electorale democratie.

Een systeem dat op zichzelf terugplooit, wordt vroeg of laat gebruikt door zij die er de touwtjes in handen hebben. Dat geldt net zo goed voor westerse staten als voor ontwikkelingslanden, stelt Geoff Mulgan in Good and bad power - The ideals and betrayals of government: “What holds abuses of knowledge in check? What makes it hard for governments to lie or to create false truths? The simple answer is validation. Because the bona fides of the state are suspect, societies have come to rely on a distinctive new device to regulate this production of knowledge and to judge behaviour more generally; a device of validation and triangulation - validation to assess the truthfulness of claims, triangulation because it involves a third party taking a distinct perspective of assurance, inspection and investigation.”

Dat is de logica van iedere internationale samenwerking tussen moderne, soevereine staten - van VN-mensenrechtenrapporteurs in Spanje tot de ODIHR-verkiezingswaarnemers in België, van de OVSE-gezanten in Guantánamo Bay tot de IMF-kritiek op de Europese aanpak van de crisis. Externe controle en publiek debat zijn kernelementen van een moderne, soevereine staatsstructuur. En dat is op zich niet meer dan het doortrekken van een interne democratische logica, waarbij niet-gouvernementele organisaties, media, het maatschappelijk middenveld en oppositiepartijen elk hun rol te spelen hebben in het politieke spel.

Het gaat niet op daar vanuit een misbegrepen of mismeesterde soevereiniteit afbreuk aan te doen. En wie vanuit een gevoel van koloniale erfzonde of diplomatieke terughoudendheid weigert op een ander, Afrikaans partnerland toe te passen wat we voor onszelf en voor westerse staten evident vinden, maakt een lachertje van de inzet van zij die wel willen werken aan een volwaardige, moderne democratie.

De internationale politiek heeft gelukkig lessen getrokken uit de fouten uit het verleden. Steeds vaker zijn internationale organisaties, bilaterale donoren en politieke partners bereid zich uit te spreken en waar nodig de daad bij het woord te voegen. Zo neemt Nederland de jongste jaren vaak het voortouw in het inzetten van hulp als politiek drukkingsmiddel. Het was het enige land dat na de bekendmakingen over grootschalige corruptie van John Githongo meteen de steun aan Kenia bevroor en toen een VN-rapport eind 2008 de nefaste invloed van Rwanda in het oosten van Congo aan de kaak stelde, trok Nederland haar budgetsteun aan Rwanda in. We onderschatten vaak het effect van zulke concrete en openlijke actiemiddelen. De uitgesproken internationale reactie na het VN-rapport is zeker een van de doorslaggevende elementen geweest in de beslissing van Rwanda om Laurent Nkunda te laten vallen.

Een ander voorbeeld is Sierra Leone, dat de jongste tijd onder druk van investeerders en door de beslissing van haar grootste donor, Groot-Brittannië, om de directe begrotingssteun op te zeggen eindelijk werk maakt van de strijd tegen corruptie.

Ook internationale instellingen kunnen een belangrijke rol spelen in het afdwingen van openheid en verantwoordelijkheidszin. Zo intervenieerde het IMF onder druk van België en andere schuldeisers in de onduidelijke en onevenwichtige contracten tussen Congo en China, waardoor deze schoorvoetend teruggebracht werden van 9 naar 6 miljard dollar en in het voordeel van Congo aangepast werden.

Ook op juridisch vlak beschikken we over steeds meer middelen om interne onwil of onmacht te pareren. Samenwerking met het Internationaal Strafhof in het onderzoek over de gebeurtenissen van begin 2008 is een onvoorwaardelijke eis van de internationale gemeenschap ten opzichte van de Keniaanse politici. En de aanklacht van het ICC tegen leiders als Omar el-Bashir is een uitzonderlijk sterk wapen in het isoleren van zij die hun macht misbruiken.

De beperkingen van de zwijgzame diplomatie zijn steeds duidelijker. We hebben geleerd de tekenen aan de wand te herkennen, we weten wat de risico’s zijn als we ze negeren, en we weten wat onze macht en onze verantwoordelijkheden zijn om rampscenario’s trachten te voorkomen.

Wie sprakeloos blijft terwijl een land desintegreert, is tot machteloosheid gedoemd.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met De Morgen?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van De Morgen rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar info@demorgen.be.
DPG Media nv – Mediaplein 1, 2018 Antwerpen – RPR Antwerpen nr. 0432.306.234