Plots wil de Europese Unie de Balkan er wél bij

Het was een beetje gênant, vorige week. Charles Michel, de voorzitter van de Europese Raad, moest in Sarajevo toegeven dat hij nog nooit eerder in Bosnië en Herzegovina was geweest. Hij maakte er een ongemakkelijk grapje over, duidelijk ingestudeerd. “We vergeten nooit onze eerste keer.”

Maar in Sarajevo lachte niemand. Het was iets te pijnlijk.

Bosnië en Herzegovina wil al sinds 2016 serieus lid van de EU worden. Brussel heeft nooit ook maar enige haast getoond met die aanvraag. Het duurde tot 2019 voor de Europese Raad zich daar een mening over had gevormd.

Die mening was niet bepaald uitnodigend. Het land had nog wat werk te verzetten, is de korte samenvatting. Voor onderhandelingen kunnen starten, moeten er ‘grondige hervormingen’ zijn doorgevoerd in zo’n beetje alles. Want het land kreeg voor aspecten als ‘de staat van de democratie’, ‘staatsfunctioneren’, ‘rechtsstaat’ en ‘mensenrechten’ allemaal onvoldoendes van Brussel, en dat betekent dat Bosnië en Herzegovina voorlopig niet de status van kandidaat-lid van de Europese Unie kon krijgen.

Sindsdien moddert Bosnië en Herzegovina aan. Soms is er vooruitgang op één terrein, maar zakt het terug op een ander. Met enige regelmaat valt er in Sarajevo een rapport uit Brussel op de mat waarin staat dat het nog altijd niet genoeg is.

Oneerlijk voor de westelijke Balkan

Het was dan ook niet bepaald verbazingwekkend dat het land een beetje gepikeerd was toen Oekraïne zo snel door het Europese raderwerk leek te spurten. Alleen al het eerste deel, waar Bosnië en Herzegovina drie jaar over had gedaan – een mening horen van Brussel over zijn mogelijke kandidatuur – kan voor Oekraïne, en ook voor Moldavië, veel sneller. De Europese Commissie beloofde beide landen dat ze in juni uitsluitsel krijgen over de vraag of ze kandidaat-lid van de Europese Unie mogen worden. Geen jaren, maar een paar maanden nadat ze vroegen of ze lid konden worden.

Dat is niet helemaal eerlijk. Dat zei in ieder geval de Nederlandse premier Mark Rutte. Die vertelde een ruime week geleden in de Tweede Kamer dat het ‘oneerlijk’ zou zijn tegenover de landen in de westelijke Balkan, die al heel lang wachten op toetreding tot de Unie, als Oekraïne versneld lid zou worden.

In Bosnië vinden ze dat des te meer. “Als Oekraïne kandidaat-EU-lid wordt, dan moet de EU tegelijk die status aan Bosnië en Herzegovina geven”, schreef de Bosnische Kroaat Zeljko Komsic namens de regering. Het is, zo zegt men in Brussel, niet alleen een symbolisch gebaar van vriendschap als Oekraïne EU-kandidaat wordt, dat geldt net zo goed voor hen. “Bosnië en Herzegovina heeft nu meer dan ooit een duidelijk signaal nodig dat de westelijke Balkan deel uitmaakt van Europa, nu een groot land zijn militair potentieel gebruikt om een buurland te bezetten”, schreef Komsic.

Maar als nu ook de hele westelijke Balkan per direct kandidaat-lid wil worden, wordt het besluit om Oekraïne tot EU-kandidaat te benoemen voor de Europese Commissie steeds ingewikkelder. Dat heeft al te maken met een Europees Parlement dat erop aandringt dat Oekraïne de kandidaatstatus krijgt en met de Oekraïense president Zelensky, die voortdurend zegt dat die kandidatuur er komen moet.

De Commissie kan onmogelijk besluiten dat alleen Oekraïne die kandidatuur krijgt. Die status moet dan ook Moldavië krijgen. En dan zou het niet meer dan eerlijk zijn om ook bijvoorbeeld het onvolmaakte Bosnië en Herzegovina toe te laten tot de poule van kandidaat-landen, en natuurlijk Georgië.

Zelensky’s herhaalde smeekbedes

De druk om tot een oplossing te komen is hoog. Aan Oekraïne is beloofd dat het in juni hoort of het land kandidaat-lid kan worden. Maar wat te doen? Behalve Nederland zijn er meer landen die het oneerlijk zouden vinden om de kandidatuur in één keer aan Oekraïne te geven, terwijl andere landen daar veel meer moeite voor moeten doen.

Afgelopen maandag, op 30 mei, zei de Oekraïense president Volodimir Zelensky dat de 27 EU-lidstaten in juni Oekraïne de status van kandidaat-lidstaat moeten geven. Zijn herhaalde smeekbedes daarover hebben inmiddels een eisende toon aangenomen.

Maar het is maar de vraag of het land op de Europese top op 23 juni die begeerde status daadwerkelijk krijgt. De lidstaten lijken eerder van plan een nieuwe status in het leven te roepen, die een brug vormt tussen niet-lid en kandidaat-lid. Een soort status van aspirant-kandidaat of buitenlid.

Verbannen naar de buitenste ring

Achter de schermen werken Frankrijk, Duitsland en ook Nederland al een paar weken aan het nieuwe plan. Daarin moet de Europese Unie het middelpunt zijn, met zijn 27 lidstaten. Daaromheen cirkelen kandidaat-lidstaten, zo dicht bij de EU genaderd dat ze over sommige onderwerpen mogen meepraten. Hun studenten mogen op uitwisseling in heel Europa, hun onderzoekers kunnen gebruikmaken van Europese gelden.

Het nieuwe zit in het ontwerp van nóg een ring, waarin een groep landen zwermt die wel bij Europa horen, maar wat verder af staan van de kandidaat-status. Die voldoen nog niet aan de eisen die de EU daaraan stelt of willen eigenlijk geen deel uitmaken van de EU. In die buitenste ring kan dan ook het Verenigd Koninkrijk zitten, bijvoorbeeld.

Het moet ook mogelijk worden om van ring te wisselen. Landen uit de inner circles die zich niet aan de Europese waarden houden, kunnen worden verbannen naar de buitenste ring. Andersom kan ook: wie zich de Europese waarden eigen maakt, kan juist dichterbij komen wentelen.

Opgesloten in de wachtkamer

De afgelopen maanden is over dit plan druk gepraat tussen Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad, Emmanuel Macron en Olaf Scholz, bondskanselier van Duitsland. Macron lanceerde het begin mei in Straatsburg. Hij ontvouwde daar een plan voor een ‘politieke gemeenschap’.

“De Europese Unie kan, ­gezien haar niveau van integratie en ambitie, op korte termijn niet het ­enige middel zijn om het Europese continent te structureren”, zei de Franse president. Hij wil een structuur bedenken waarin ook nieuwe wenskandidaat-landen als Oekraïne, Moldavië en Georgië passen, ook al zijn die nog mijlenver verwijderd van de strenge Europese toetredingseisen. De staten op de westelijke Balkan passen daar, en ook niet-EU-leden als Noorwegen of Zwitserland.

De ‘buitenring’, waarmee de 27 EU-lidstaten samen een ‘Europese Politieke Gemeenschap’ vormen, moet meer voorstellen dan de frustrerende ‘wachtkamer’ waar EU-aspiranten nu jaren in worden opgesloten. Ze zouden veel eerder al kunnen meedoen in overleg en samenwerkingsverbanden.

Na Macron was het de beurt aan Charles Michel, voorzitter van de vergadering van EU-landen. Michel ging op reis naar de Balkanlanden. Toen dus stond hij voor het eerst in Bosnië en Herzegovina – negentien jaar nadat in Thessaloniki werd afgesproken dat het land op termijn lid kon worden van de Europese Unie.

Het plan klonk toen al iets concreter dan toen Macron het zei. In Albanië vertelde Michel premier Edi Rama: “We willen de westelijke Balkanlanden meteen politiek integreren zodra ze een bepaalde opdracht van de EU hebben voldaan.”

Een ellenlange examenreeks

Het huidige proces op weg naar het EU-lidmaatschap bestaat momenteel uit het verkrijgen van de kandidaatstatus: daarvoor moet een land aan een serie basiseisen voldoen. Is het eenmaal kandidaat-lid, dan volgt een serie van zogenaamde ‘hoofdstukken’ – een soort examens over verschillende onderwerpen. Michel stelde Rama dus voor om Albanië per afgesloten hoofdstuk meer toegang te verlenen tot de Unie. Is het onderwijs op orde, dan mag het land meepraten over onderwijs, om het simpel te zeggen.

Michel vindt het nu plotseling merkwaardig dat het proces voor toetreding tot de EU een ellenlange examenreeks is waarna pas helemaal aan het eind de beloning komt. “We moeten het proces effectiever en meer dynamisch maken”, vindt hij.

“De ministers van buitenlandse zaken kunnen op regelmatige basis meedoen aan de vergadering van ministers van buitenlandse zaken”, zo stelt Michel het zich voor.

‘Wat is de meerwaarde?’

De komende weken is het de beurt aan de Duitse bondskanselier Olaf Scholz om het plan te verkopen op de westelijke Balkan. Zijn rondreis begint binnenkort. Scholz is eerlijk over de motieven van Europa. “Het gaat niet alleen om onze geloofwaardigheid daar”, zei Scholz. “Het is op dit moment meer dan ooit ook in ons strategisch belang om onze beloften aan die landen te houden.”

Ook de Nederlandse premier Rutte wil ermee de boer op gaan. In de Tweede Kamer vertelde Rutte vorige week dat hij graag helpt om het plan concreet te maken. “We hebben met de Fransen intensief contact om te kijken of we kunnen helpen bij de uitwerking van dit soort ideeën”, aldus Rutte.

“Ik denk dat het een oprecht voorstel is, maar het kan natuurlijk worden gezien als een handigheidje als je dat zou willen.” Dat is niet de bedoeling. “We moeten een beetje oppassen dat het niet een parkeerplaats wordt die heel ver weg van de kust af ligt. Dan wordt het een trucje.”

“Je hebt natuurlijk al heel veel van dit soort constructies. En wat is dan de meerwaarde?” vroeg Rutte zich wel af. “Maar het kan interessant zijn. Laten we eens kijken wat eruit komt.”

Vier fases van toetreding

De ontwikkelingen worden met enige trots gadegeslagen door de Servische Milena Lazarevic, programmadirecteur van het European Policy Center in Sarajevo. Want het kan toeval zijn, maar haar denktank maakte eind vorig jaar een plan voor de westelijke Balkan dat precies zo werkt als Macron, Michel, Rutte en Scholz nu voorstellen.

In een promotiefilmpje van vorige week zegt z: “Op dit moment gaat het veel over een gefaseerde toetreding tot de EU. Het European Policy Center heeft daar samen met het Center for European Policy Studies een voorstel voor gemaakt.”

In het voorstel, dat in het najaar van 2021 verscheen, is te lezen hoe het voorstel van Macron, Scholz en Michel mogelijk gaat werken. Het spreekt over vier fases van toetreding tot de Europese Unie. In de eerste zijn er samenwerkingsverbanden met de Unie, de laatste bestaat uit volledig partnerschap, inclusief vetorechten.

Lazarevic zegt dat het ‘onmogelijk’ is om aan de Europese eisen voor toetreding te voldoen. Die lat ligt hoog. De rechtsstaat, de democratie, de economie en de instituties in een land moeten op hoog niveau functioneren. “Niemand kan perfect zijn voor het bij de EU is. Er is politieke wil voor nodig.”

Uit het onderzoek dat zij deed blijkt dat de Europese instituties zich uitstekend lenen voor een gefaseerde toetreding. “Als je dit op een goede manier uitvoert, dan kan er een heleboel positieve energie terugkomen in het toetredingsproces.”

Een minitopje voor de Balkan

Lazarevic hoopt dat de komende weken het begrip van een ‘Europese gemeenschap’ plotseling is afgestoft. Dat de ene na de andere Europese leider erover begint en dat het dan vaste vorm krijgt op de volgende Europese top, eind juni, waar het plan op de vergadertafel ligt van Europese leiders.

De Balkanlanden mogen dan nog niet meepraten. Maar om ze het gevoel te geven dat ze er toch al een beetje bij horen, is er met hen een minitopje gepland voor de werkelijke Europese vergadering. Ze zullen er allemaal zijn. Misschien gebeurt nu eindelijk echt iets.