Het ene na het andere schandaal: wie controleert EU-grensbewaker Frontex?

Het ene schandaal na het andere stapelt zich op rondom Frontex, de grens- en kustwacht van de Europese Unie. Het agentschap is in korte tijd flink uitgebreid. En met de groei neemt ook de kritiek op Frontex toe. Portret van de eerste EU-organisatie in uniform.

Opzwepende muziek klinkt uit het Frontex-promotiefilmpje waarin het uniform van de nieuwe grenswachters wordt gepresenteerd. Een model ritst een donkerblauw windjack dicht, de camera zoomt in op het Frontex-logo tegen een achtergrond van Europese sterren op de mouw. Hij draagt er een overhemd en stropdas in dezelfde tint onder. Het geheel wordt afgemaakt met een zogeheten ‘schuitje’, schijnbaar nonchalant op het hoofd gedrapeerd.

Er is lang nagedacht over het design en de uitstraling van het eerste echte Europese uniform – dat vorige maand werd gepresenteerd. “Het moet autoriteit uitstralen maar tegelijkertijd niet intimiderend zijn”, staat er in het toelichtende document. “Het moet duidelijk zijn dat degene die het draagt de wet handhaaft (vandaar de kleur blauw die politie in veel Europese landen draagt, red.) en tegelijkertijd de Europese dimensie en de Europese waarden uitstralen.” Vandaar de sterren en de logo’s.

Een groeiende Europese grenswacht

Dit jaar zullen zo’n 750 EU-grensbewakers het nieuwe uniform dragen; in 2027 als de uitbreiding van de Europese grenswacht tenminste volgens plan verloopt, zullen het er al 10.000 zijn. Het permanente korps met de beschikking over eigen materieel moet paraat staan om nationale grensbewakers op alle mogelijke manieren te ondersteunen. Niet alle 10.000 grensbewakers zullen overigens rechtstreeks in dienst van Brussel zijn, een deel zal ook afkomstig zijn van de nationale grenswachten en tijdelijk aan de EU worden gedetacheerd.

De komst van de eigen grenswacht is misschien wel de opvallendste uitbreiding van Frontex maar zeker niet de enige. Sinds de vluchtelingencrisis in 2015 is het mandaat flink uitgebreid. Zo heeft het agentschap nu ook een grotere rol bij het uitzetten van mensen die geen recht hebben op asiel. Begin dit jaar kwamen de Frontex-medewerkers voor het eerst in actie op het vliegveld in Rome; komende maanden zullen de uniformen op vliegvelden in meer Europese steden te zien zijn. Frontex mag nu bovendien ook zelf materieel aanschaffen. En met de uitbreiding van de taken groeide ook het aantal personeelsleden en budget navenant mee. Had Frontex in 2005 vlak na de oprichting nog een budget van 6 miljoen euro, vorig jaar was dat al opgelopen tot 460 miljoen.

En daarmee is de dienst in ruim vijftien jaar tijd uitgegroeid tot het rijkste en machtigste agentschap van de Europese Unie. Nog nauwelijks hersteld van de kinderziekten tijdens de oprichtingsfase, kreeg Frontex al te maken met flinke groeistuipen. De snelle toename van personeel, geld en bevoegdheden zorgde voor problemen op verschillende fronten. Beschuldigingen richting het agentschap buitelen de laatste tijd over elkaar heen. Frontex zou onder meer betrokken zijn bij illegale pushbacks van asielzoekers en een te innige band met de wereldwijde wapenlobby onderhouden. Ook zoemen berichten over intimidatie en een giftige sfeer op de burelen van het agentschap rond. De laatste tijd heeft een aantal medewerkers ontslag genomen.

Zo niet directeur Fabrice Leggeri, al heeft een deel van het Europees Parlement wel al om zijn aftreden gevraagd. Het EP is ondertussen een eigen onderzoek begonnen naar de rol van Frontex bij illegale pushbacks. En ook Olaf, de fraudewaakhond van de EU, heeft zijn tanden in de organisatie gezet; details zijn nog niet bekendgemaakt. Frontex en topman Leggeri halen kortom regelmatig het nieuws, en meestal niet in positieve zin.

De mooie begintijd: experimenteren en opbouwen

Hoe anders was dat in de oprichtingsfase, herinnert Minze Beuving zich. Telefonisch haalt de Nederlandse luitenant-generaal – inmiddels met pensioen – herinneringen op. Toen hij in 2005 werd gevraagd om namens Nederland te helpen bij de opbouw van Frontex lag het agentschap zeker niet onder een vergrootglas. Samen met 26 collega’s uit de andere lidstaten maakte hij deel uit van het bestuur. Een mooie tijd memoreert hij. “Een tijd van experimenteren, pionieren, opbouwen.” Er was veel enthousiasme om samen te werken, ook al sprak niet iedereen even goed Engels. “Sommige collega’s uit de nieuwe lidstaten hadden een tolk bij zich. De lijnen waren kort, er zat een voortreffelijke directeur en we overlegden veel met elkaar.” Het agentschap werd in Brussel geboren maar het hoofdkantoor verhuisde al snel naar Warschau. “Niet de meest logische keuze, maar Polen moest als een van de nieuwe lidstaten ook iets Europees krijgen.”

Het doel van het agentschap was destijds heel overzichtelijk, stelt Beuving. “Ondersteuning bieden aan lidstaten die problemen hadden met het bewaken van hun grenzen; ook bij crisissituaties kwamen wij in actie. En dan konden we niet met een druk op de knop de beschikking krijgen over klaarstaande troepen.” Mankracht en materieel moest nog uit de lidstaten zelf komen. Per situatie werd geïnventariseerd hoeveel mensen, boten en vliegtuigen een land bijvoorbeeld beschikbaar kon stellen. “Het land dat de hulp van Frontex had ingeroepen was altijd leidend. Voor sommige landen was het hun eer te na om steun te vragen, andere landen leunden juist sterk op Frontex.”

Een veel te zware, bewapende organisatie gemaakt

Een voorstander van een zelfstandige EU-grensmacht is Beuving nooit geweest. “Daarmee creëer je een veel te zware organisatie. Als je zoveel mensen in dienst hebt, moet je ze ook werk bieden. Bovendien kunnen landen dan achterover leunen en hun grensbewaking aan Frontex overlaten.”

Ook Jorrit Rijpma denkt dat het beter was geweest als Frontex het bij ondersteuning had gelaten. De hoogleraar Europees recht van de Universiteit Leiden heeft, sinds hij in de begintijd als stagiair voor zijn proefschrift rondliep bij het agentschap, veel onderzoek naar Frontex gedaan. “Het was toen een grensagentschap dat slechts het werk van nationale grenswachten coördineerde, van boots on the ground was geen sprake. Dat had een groot voordeel. In die tijd kon je Frontex nog als een positieve kracht beschouwen. Veel problemen aan de grens liggen bij nationale grensbewakers. Die kregen nu opeens te maken met een organisatie die over hun schouders meekeek.

Door de komst van de Europese grenswacht is dat veranderd. “Frontex kreeg van het ene op het andere moment de bevoegdheid om zelf migranten te stoppen maar bijvoorbeeld ook om wapens te dragen. Dat gaat heel ver, want normaal gesproken ligt het geweldsmonopolie altijd bij de staat zelf, en de Europese Unie is geen staat.” Om het probleem van verantwoordelijkheid te ondervangen werd besloten dat de Europese grensbewakers altijd onder het bevel van de nationale lidstaat staan. Dus als er bijvoorbeeld EU-grenswachten naar Griekenland worden gestuurd, dan is Griekenland voor hen verantwoordelijk. “Maar deze constructie is helemaal niet goed doorgedacht.”

Onderzoeksjournalisten en ngo’s verzamelden bewijzen die zouden aantonen dat Frontex zich schuldig heeft gemaakt aan illegale pushbacks van asielzoekers. Medewerkers van het agentschap zouden bij Griekse eilanden hebben geholpen bij het terugduwen van asielzoekers richting Turkije. Dat is in strijd met het internationaal en Europees recht. “Frontex heeft zich altijd verweerd tegen deze aantijgingen door te wijzen op de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Maar hoe meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden Frontex krijgt, hoe minder het met droge ogen kan volhouden geen verantwoordelijkheid te dragen voor dit soort mensenrechtenschendingen. Er wordt een agentschap gecreërd dat duidelijk politietaken uitvoert. Dan moet de controle wel heel goed geregeld zijn. Daar ontbreekt het op dit moment aan.”

Mensenrechtenmonitors moeten controleren

Niet dat er geen controlemechanismen rondom het agentschap zijn opgebouwd. Zo moet de raad van bestuur van Frontex, waar vertegenwoordigers van de lidstaten zitting in hebben, vinger aan de pols houden. Er is een zogeheten fundamental rights officer en ook is een soort adviesorgaan – het Consultative Forum – in het leven geroepen van experts. Dat kan het agentschap aanbevelingen doen als het gaat om het beschermen van de mensenrechten. Bovendien heeft Frontex zelf mensenrechten-monitors in dienst die tijdens de operaties meegaan en checken of migranten en vluchtelingen wel volgens de Europese regels worden behandeld.

Maar werken al die controlemechanismen wel voldoende, vroeg Fergal O’Regan, werkzaam op het bureau van de EU-ombudsman, zich eerder dit jaar hardop af. In een webinar over Frontex uitte hij zijn zorgen. “In alle operaties zijn mensenrechten-monitors aanwezig, maar functioneren ze wel goed? Wie controleert de controleurs?” De Europese ombudsman, die klachten van burgers, bedrijven en organisaties over wanbeheer bij instellingen, organen en agentschappen van de Europese Unie onderzoekt, vindt het verontrustend dat weinig klachten de ombudsman bereiken terwijl er wel berichten over misstanden naar buiten komen. “We krijgen geen grip op de klachten op de grond.” Ook lijkt het agentschap weinig haast te maken met het vervullen van de vacatures van de mensenrechten-monitors.

Met de uitbreiding van bevoegdheden is er ook binnen de burelen van Frontex een cultuuromslag gekomen wat betreft mensenrechten, denkt Rijpma. “De cultuur in het agentschap werd eerst vooral bepaald door echte eurocraten met veel meer oog voor het recht. Nu zijn het eerder de grenswachten die de cultuur domineren; zij hebben voornamelijk oog voor veiligheid: de grenzen moeten worden bewaakt. Bij die groep leeft minder sensitiviteit voor mensenrechten en ze lijkt ook minder belang te hechten aan openbaarheid en transparantie.”

Lobby van wapen- en veiligheidsindustrie

Dat ondervinden ook ngo’s, journalisten en onderzoekers. Terwijl Frontex flink is uitgedijd, is het voor deze groepen alleen nog maar moeilijker geworden om het agentschap goed te volgen. Op vragen van ons stuurde Frontex wel een bevestigingsmail van ontvangst, maar antwoorden bleven tot nu toe uit.

Myriam Douo en Margarida Silva, die voor Corporate Europe Observatory onderzoek deden naar de innige band van Frontex met de wapenlobby, zeggen dat het lastig was om informatie van het agentschap te krijgen. In het rapport Lobbying Fortress Europe, dat onlangs werd gepresenteerd, schetsen zij een beeld van een agentschap dat een hechte band met de wapen- en veiligheidsindustrie aan het opbouwen is. En waarbij Europese regels over de omgang met lobbyisten wordt overtreden.

Dat doen ze aan de hand van 140 documenten die de onderzoekers in handen hebben weten te krijgen. Makkelijk was dat niet, verzucht Douo. “Het heeft een jaar gekost om alle documenten te krijgen, normaal gaat dat veel sneller. Bovendien waren wel erg veel passages weggelakt.” Toch hadden ze uiteindelijk voldoende in handen om een indruk te krijgen van de industriedagen die Frontex voor wapenbedrijven en veiligheidsbedrijven in 2018 en 2019 organiseerde. Bijna driekwart van de bedrijven die op die bijeenkomsten afkwamen, zou niet op de transparantielijst van lobbyisten staan en dat is tegen de Europese regels. “Op de gastenlijst stonden bedrijven en vertegenwoordigers uit landen als Angola en Wit-Rusland ”, zegt Silva. “Voor zover we hebben kunnen nagaan waren daar niet de mensenrechten-monitors bij aanwezig. Terwijl je dat eigenlijk wel zou verwachten als het bijvoorbeeld om zaken als gezichtsherkenning gaat.” Het rapport betekent het zoveelste schandaal rondom Frontex dat naar buiten komt. Het wordt tijd dat daar conclusies aan worden verbonden, vindt Douo. “Het Europees Parlement en de Europese Commissie moeten daar nu actie op laten volgen. En liever vandaag dan morgen.”

Toch moeten we Frontex niet als enige zondebok behandelen, vindt Rijpma. “Terecht roept Europa moord en brand over de schandalen, maar ik mis wel de analyse waarom het zo mis kan gaan.” Zelf geeft Rijpma vast een voorzet. “Europa heeft bij gebrek aan een gemeenschappelijk asielbeleid volledig ingezet op de versterking van de buitengrenzen. Daar was relatief makkelijk overeenstemming over te bereiken. Dus hebben de lidstaten en het Europees Parlement keer op keer ingestemd met een uitbreiding van het mandaat van Frontex, van het budget en van de staf. Daarnaast heeft Europa in het verleden zelf aangestuurd op grote zelfstandigheid en autonomie van de agentschappen. In het geval van Frontex werd de onafhankelijkheid extra belangrijk gevonden om te voorkomen dat het beschermen van grenzen een politieke speelbal zou worden tussen de lidstaten. Frontex wordt beschreven als een technocratisch agentschap, maar het speelveld waar het zich in beweegt is natuurlijk hoogst politiek. Dat is een weeffout waar je heel weinig aan kan doen. We moeten ons nu afvragen of we daarmee geen Frankenstein-monster hebben gecreëerd.”

Volgens Rijpma is het vooral zaak dat Europa in bredere zin structureel gaat nadenken over wat het wil met die agentschappen. Want zolang ze op deze manier opereren zal het aanmodderen blijven. “Je kunt ze vergelijken met kinderen die op kamers gaan. Daar heb je nog wel verantwoordelijkheid voor maar eigenlijk kun je ze niet meer controleren.”