Geen criminelen, maar patiënten: hoe Portugal succesvol zijn drugsprobleem oploste

Portugal ging jarenlang gebukt onder een groot aantal verslaafden en hiv-besmettingen. Nu het tij gekeerd is, kijken andere landen met interesse naar het Portugese drugsbeleid. Wat verklaart het succes?

Hij zit op zijn steen als de Denker van Rodin. Maar João Melo denkt niet meer, de drugs doen dat voor hem. Een kwartier lang heeft hij de ene na de andere naald in de binnenkant van zijn elleboog gezet, zijn kaken stijf op elkaar, tot het bloed in dunne strepen over zijn armen stroomde. Genoeg was het niet, nooit is het genoeg − maar de methadon, een drug die lijkt op heroïne, is op.

Hij is nog maar 55 jaar oud, maar zoals Melo hier zit, onder dit viaduct in Lissabon, zou je hem eerder 85 jaar geven. De scherpe kaaklijn van zijn ingevallen gezicht verraadt dat hij geen onknappe man moet zijn geweest. Dat was voor de drugs zijn leven overhoop haalden. Nu heeft Melo het vooral koud, zo ontzettend koud, ook al is het 30 graden.

Kijken naar João Melo is in zekere zin het Portugal zien van rond de eeuwwisseling. Het land telde volgens schattingen tot honderdduizend heroïneverslaafden, bijna 1 procent van de bevolking. Hiv-besmettingen door het delen van vieze naalden waren schering en inslag. Binnen de Europese Unie werd meer dan de helft van deze besmettingen in Portugal geregistreerd, hoewel maar 2 procent van de Europeanen er woonde. Gevangenissen puilden uit door de veroordelingen voor drugsvergrijpen.

De ernst van de situatie bracht de Portugese regering op 1 juli 2001, 20 jaar geleden dus, tot een radicale beslissing. Een war on drugs? Nee, eerder het tegenovergestelde. Verslaafden zouden voortaan niet meer worden gezien als criminelen maar als patiënten, meer gebaat bij medische en sociale hulp dan een afranseling door de sterke arm der wet. Alle drugs werden gedecriminaliseerd, van cannabis tot heroïne. Gebruikers konden beperkte hoeveelheden op zak hebben zonder met justitie in de problemen te komen.

Sinds die koerswijziging staat Portugal er stukken beter voor. Het aantal heroïneverslaafden daalde hard; nog maar 0,1 procent van de bevolking heeft recent heroïne gebruikt. Hiv-besmettingen door gebruikte naalden zijn bijna geheel verdwenen, met slechts 19 gevallen in heel 2019. Het aantal drugsdoden daalde spectaculair. Niet langer regeren de drugs over de armste wijken.

Dat succes is in het buitenland niet ongezien gebleven. Op internationale drugsconferenties weet iedereen wat met ‘de Portugese aanpak’ wordt bedoeld. Wat is het geheim van dit veelgeprezen model?

De drugstsaar

Als de plaatsvervanger van God op aarde je uitnodigt om over je levenswerk te komen vertellen, heb je het waarschijnlijk niet verkeerd gedaan. In het kantoor van João Goulão staat een foto die aan zijn bezoek aan het Vaticaan in 2016 herinnert: Goulão, de architect van het Portugese drugsbeleid, schudt de zegenende hand van paus Franciscus.

De ‘drugstsaar’ wordt Goulão (68) in internationale media ook wel genoemd − en dat is als compliment bedoeld. In Portugal is hij als hoofd van de landelijke drugsautoriteit onaantastbaar. Regeringen kwamen en gingen, maar Goulão bleef altijd zitten.

Hij was 20 jaar toen het drugsgebruik in Portugal een vlucht nam. In 1974 was net een einde gekomen aan de dictatuur waaronder de Portugezen ruim 40 jaar hadden geleefd. In de Estado Novo van António Salazar was meer wél dan niet verboden, tot aan Coca-Cola toe. Grenzen waren echt grenzen: Portugezen gingen niet naar het buitenland en voor toeristen was de Nieuwe Staat geen droombestemming. De hippiecultuur ging aan Portugal voorbij, en daarmee de kans om als samenleving geleidelijk een antwoord te vinden op drugsgebruik.

Met de terugkeer naar de liberale democratie kwam ook een einde aan de koloniale oorlog met onder meer Mozambique en Angola. In de kolonies waren de Portugese soldaten verslingerd geraakt aan cannabis. Toen zij terugkeerden naar het moederland, zegt Goulão, deden ze dat “met tonnen cannabis in hun bagage” om onder vrienden uit te delen.

Natuurlijk wilde zijn generatie experimenteren, na de zuurstofarme decennia in de Estado Novo. Lang zou het niet duren voor internationale criminele organisaties de nieuwe markt ontdekten en zwaarder spul begonnen te verspreiden. Gedurende 25 jaar gingen hele wijken gebukt onder de heroïne-epidemie. Gebruik vond plaats voor de ogen van schoolgaande kinderen. Vieze injectiespuiten slingerden overal rond. De kleine criminaliteit schoot omhoog.

De kleine blower

Wat volgens Goulão een drastische oplossing mogelijk maakte, was dat het gebruik in alle lagen van de bevolking plaatsvond. Het voorkwam dat gebruikers werden gezien als het schuim der aarde, uit te roeien met een oorlog tegen drugs.

In 1998 vroeg de regering Goulão, die toen al jaren in de verslavingszorg werkte, om samen met andere specialisten een nieuwe drugsstrategie vorm te geven. Het Portugese parlement stemde 3 jaar later in met het plan om gebruikers niet langer als criminelen te behandelen, ondanks de zorgen bij conservatieven dat het land in een drugsparadijs zou veranderen.

Wie met een hoeveelheid drugs voor minder dan 10 dagen zou worden betrapt, krijgt sindsdien niet te maken met het ministerie van Justitie, maar met Volksgezondheid. Wie meer bij zich heeft, en dus mogelijk een drugshandelaar is, gaat nog wel het justitiële traject in. Een rechter beslist dan of er werkelijk sprake is van handel.

Portugal liet zich daarbij inspireren door de zachtere aanpak in onder meer Nederland. Ook in Nederland maakten verslaafden bepaalde wijken ronduit gevaarlijk. Toch was de situatie nooit zo ernstig als in Portugal. Goulão’s team kwam langs op studiereis, weet John-Peter Kools, drugsexpert bij het Nederlandse Trimbos Instituut en bekend met de Portugese drugspolitiek. “Nederland had al grote resultaten geboekt door verslaafden niet meteen voor een tribunaal te brengen en zich te richten op de gezondheid. Portugal pakte dat op en ging een stap verder.”

Om te zien wat dat in de praktijk betekent, moeten we beginnen op de eerste verdieping van een sober appartementencomplex in het centrum van Lissabon. Hier huist de Commissie voor de Ontmoediging van Drugsverslaving, de plek waar gebruikers zich binnen 72 uur na een politiecontrole moeten melden.

De commissies zijn uniek in de wereld. Nergens anders worden alle drugsgebruikers doorgestuurd naar een instantie buiten het justitiële systeem. Andere landen die soepel met klein drugsgebruik omgaan, kiezen er simpelweg voor bezit niet of nauwelijks te vervolgen. In Portugal moeten gebruikers zich wél melden, maar dan voor een gesprek dat je eerder bij de huisarts dan op het politiebureau verwacht.

In Lissabon melden zich iedere dag zo’n zeven gebruikers. Daarmee is het, niet verrassend voor een hoofdstad, een drukke locatie. De achttien commissies in het land, elke regio één, deden in 2019 in totaal 8.150 uitspraken.

In gesprekken van doorgaans ruim een half uur proberen psychologen, maatschappelijk werkers en juristen een profiel te schetsen. Is dit een lichte gebruiker die weinig kans maakt om verslaafd te raken of is hier iets ernstigers aan de hand? Gepraat wordt er niet alleen over het drugsgebruik zelf, maar ook over het leven van de cliënt: heeft die een job, hoe is de thuissituatie? Het idee is dat de commissie, samen met de gebruiker, beginnende problemen in de kiem kan smoren.

Recreatieve gebruikers krijgen bij hun eerste bezoek een waarschuwing. In 2019 was dit in 70 procent van de zaken het geval. Wie zich vaker moet melden, kan een korte werkstraf of een administratieve boete krijgen. Echte verslaafden, een kleine minderheid, krijgen nooit een boete: daarmee help je ze niet. Sancties moeten passen bij hun specifieke situatie. Een hiv-patiënt die nooit op medisch consult verschijnt, kan bijvoorbeeld worden verplicht zich te laten onderzoeken.

De afkickende verslaafde

Verslaafden krijgen ook een gratis behandeling aangeboden om af te kicken. In 2019 stemden 687 verslaafden daarmee in, 8 procent van het totaal aantal commissiebezoekers. Die komen bijvoorbeeld terecht in Rinchoa, een voorstad van Lissabon waar een twintigtal verslaafden in een afkickkliniek werken aan een drugsvrije terugkeer naar de echte wereld.

Dat gaat met pijn en de regelmatige terugval, maar ook met veel vrolijkheid, blijkt in de kliniek, een wit landhuis omgeven door groen. Binnen klinkt metalmuziek, de soundtrack waarop de cliënten deze vrijdagochtend de eetzaal in het sop zetten. In de aangrenzende keuken wordt de lunch voorbereid, een grote pot spaghetti bolognese.

Buiten, in de ruime tuin, maaien andere huisbewoners het gras en vullen het zwembad. Het zijn de typische ochtendklusjes, ’s middags is het tijd voor therapeutische sessies, persoonlijk of in groepsverband. Behalve vandaag dan. Vandaag gaan ze naar het strand.

De therapie die Ares do Pinhal, een door de staat gefinancierde particuliere organisatie, aanbiedt, bestaat uit drie fases. De eerste is het echte afkicken, ver van Lissabon en haar verleidingen. In de twee fasen erna worden de verslaafden langzaam voorbereid op de buitenwereld, in klinieken die steeds dichter bij de gevaarlijke grote stad liggen. In deze laatste stap mogen ze voorzichtig met verlof en krijgen ze hulp met het sturen van cv’s.

Een deel van deze verslaafden begon al met gebruiken tijdens de piek van de Portugese drugsepidemie. Zoals Vanessa (44), een van de vier vrouwen in de afkickkliniek. Enkele maanden geleden begon ze aan het programma. De sporen van het jarenlange drugsgebruik zijn zichtbaar in haar gezicht; binnenkort wordt ze aan haar kaak geopereerd, vertelt ze trots.

Als kind werd Vanessa al aangetrokken tot de duistere kant van het leven. Via een vriend van haar vader raakte ze op haar 18de verslaafd aan drugs. Heroïne, cocaïne, ze heeft het allemaal gebruikt. Haar verslaving zette haar aan tot gedrag waar ze niet met trots op terugkijkt: berovingen en auto-inbraken.

Toen ze vorig jaar een eerste afkickpoging bij Ares do Pinhal snel opgaf, draaiden haar ouders voor het eerst in haar leven de geldkraan dicht. Het zou haar redding zijn. Van de kliniek mocht ze terugkomen en binnen 2 maanden was ze van alle drugs af. Het was, zegt ze, nooit gelukt zonder het programma.

Het zwaarste geval

De commissies vormen niet de enige toegangspoort tot een behandeling. Verslaafden kunnen worden doorverwezen door één van de straatteams die in Portugal de zwaarste gebruikers bijstaan. Zo zichtbaar als 20 jaar geleden is het gebruik niet meer, maar verslaafden zijn nog steeds op straat te vinden, voor wie weet waar hij of zij moet kijken.

Dat weten de medewerkers in de methadonbusjes, die het middel in de armste wijken van Lissabon uitdelen onder heroïnegebruikers. Methadon heeft dezelfde werking als heroïne, maar is stabieler en stelt gebruikers bij gedoseerde inname in staat om te werken. Dat weet ook de organisatie Crescer (Portugees voor ‘groeien’), die schone naalden en andere gebruiksmiddelen verspreidt. In Lissabon is Crescer de centrale, door de staat gefinancierde speler op dit gebied. Iedere dag rijden ze in een busje langs dezelfde plekken op dezelfde tijden, zodat de verslaafden weten waar ze hen kunnen vinden.

Vandaag stopt Carlos Morgado (41), een maatschappelijk werker met rastahaar en een oorbel, voor een grote witte sporthal in de wijk Lumiar. In een verborgen hoekje zitten twee mannen tussen de peuken, aluminiumfolie en andere rotzooi. Morgado herkent Claudio (38), uit Guinee-Bissau, en reikt hem een schoon crackpijpje aan. Of hij het erg vindt als hij bij hem rookt, vraagt Claudio. Ga gerust je gang, zegt Morgado.

Claudio was een paar dagen clean, maar is tot zijn spijt toch weer gaan gebruiken. Zo gaan die dingen, reageert Morgado, zelf een ex-verslaafde, begripvol. “Je moet eerst leren lopen voor je kunt rennen.” Ze hadden het laatst over een test voor hiv en hepatitis C, herinnert hij. Als Claudio dat nog steeds wil, kan hij meteen meelopen voor een sneltest. Een paar minuten staan ze bij de achterbak van het busje en druppelt Morgado bloed uit een vinger van Claudio op de testkit. De uitslag, dubbel negatief, wordt met een brede glimlach ontvangen.

Van iedereen op straat houdt Crescer een profiel bij, dat vooruitgang of achteruitgang toont. In 2019 begeleidden ze zo’n 1.350 verslaafden naar therapie, een medisch consult of een afspraak om hun identiteitskaart te vernieuwen, en zo niet in de illegaliteit te belanden.

Crescer heeft geen wonderdokters in dienst. Soms kan de organisatie slechts hopen iemand in leven te houden, zoals bij João Melo, de door drugs verwoeste man die net onder het viaduct een kwartier lang methadon heeft ingespoten. Het Crescer-team besluit Melo in het busje naar de eerste hulp te rijden. Zo’n 20 minuten later wankelt hij het São José-ziekenhuis binnen en ziet het team hoe de schuifdeuren zich achter Melo sluiten. Uiteindelijk zal hij in het ziekenhuis overlijden.

En nu: legalisering?

De commissies, de afkickklinieken, de straatteams: van begin tot einde is het Portugese beleid gericht op het verbeteren van de volksgezondheid. Het leverde in 2016 de lof op van het INCB, het drugsagentschap van de Verenigde Naties. Volgens het INCB heeft het land laten zien dat het mogelijk is om positieve resultaten te boeken en tegelijkertijd de mensenrechten te respecteren.

Het decriminaliseren van alle drugs is een cruciaal onderdeel van de strategie geweest. Toch betwijfelt drugsexpert Kools of dit ook zou werken in andere landen. Waar ze volgens Kools wel iets van kunnen leren, is de manier waarop Portugal zijn politiek uitdraagt. Beleidsmakers benadrukken onafgebroken dat gebruikers geen criminelen zijn om een stigma te voorkomen.

Er zijn ook kanttekeningen bij het succes te plaatsen. In de rest van Europa is het aantal heroïnegebruikers en hiv-besmettingen eveneens fors gedaald. Het percentage Portugezen dat ooit drugs heeft gebruikt is de laatste 20 jaar juist gestegen, van 8 tot 12 procent. En ook het aantal doden door overdoses stijgt na de eerdere sterke daling weer. Is dat een teken dat het beleid moet worden aangepast?

“De tijd van de grote gezondheidswinsten is inderdaad voorbij”, zegt drugsexpert Kools. De situatie is nu minder eenduidig dan tijdens de heroïne-epidemie; het gebruik van andere middelen is toegenomen. Maar die ontwikkeling zag je de afgelopen 20 jaar overal. In die zin is Portugal binnen Europa een ‘gewoon’ land geworden. “Maar ze hebben er een enorme inhaalslag gemaakt.”

“De drugswereld is schimmig, met cijfers die multi-interpretabel zijn”, zegt Brendan Hughes. Hij is wetenschappelijk analist bij het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EWDD), een EU-agentschap. “Maar wat je wel kunt vaststellen, is dat de Portugese drugspolitiek coherent en consistent is.”

Kijk vooral naar wat de Portugezen er zélf van vinden, suggereert Hughes. Sinds 2001 passeerden acht regeringen, linkse en rechtse. Conservatieve politici hadden de teugels vaak genoeg kunnen aantrekken. Toch is het systeem altijd intact gebleven. “Een sterker antwoord kun je niet krijgen.”

De discussie gaat eerder de andere kant op: die van legalisering. In juni besprak het nationale parlement twee voorstellen voor legalisering van cannabis. Een organisatie als Crescer pleit zelfs voor de regulering van alle drugs. Het zou de kwaliteit ten goede komen en de controle op de verkoop verhogen. Ook Kools gelooft dat regulering “onderdeel van de weg voorwaarts” is.

In zijn kantoor in Lissabon is João Goulão, de architect van het drugsbeleid, stellig als hem dat scenario wordt voorgelegd. “Drugs zou je alleen moeten legaliseren als dat beter is voor de volksgezondheid, en daarvoor ontbreekt vooralsnog het bewijs. Laten we rustig de experimenten afwachten met het reguleren van cannabis in landen als Canada en Uruguay.”

Niet dat zijn werk af is, dat weet hij ook. Maar voorlopig heeft de drugstsaar de cijfers aan zijn kant: met acht doden per jaar op elke miljoen inwoners, tegenover 10 in België en 22 in de hele Europese Unie, blijft het aantal drugsdoden een van de laagste in Europa.