Dinsdag 17/09/2019

De verscheurende keuze voor internationaal recht

Beeld UNKNOWN

Karel De Gucht is Europees Commissaris enex-minister van Buitenlandse Zaken. Hij schrijft deze bijdrage in eigen naam. Dat de Veiligheidsraad van de VN het Internationaal Strafhof (ICC) mandateerde de situatie in Libië te onderzoeken, was een markante stap in de richting van een internatio-nale cultuur van recht. Toch beseft De Gucht hoe verscheurend de keuze tussen recht en vrede kan blijven.

Tot voor kort werd de 21ste eeuw gezien als een nieuw tijdperk van hard power, waarin extraatjes als mensenrechten, internationaal recht, democratie en multilateralisme opnieuw ondergeschikt zouden zijn aan de logica van sterke staten.

Symbool voor die trend stond de zomer van 2008, toen twee grootmachten hun terugkeer aankondigden op het wereldtoneel, de ene met de glimlach, in de indrukwekkende openingsceremonie van de Olympische Spelen van Peking, de andere met de vuist in het politieke kruitvat Georgië.

Zo bekeken is de unanieme resolutie van de VN-Veiligheidsraad, die het Internationaal Strafhof (ICC) mandateerde de situatie in Libië te onderzoeken, niet alleen een overwinning voor het ICC maar een verrassende, zelfs bevreemdende ontwikkeling op de koop toe. Want in diezelfde zomer van 2008 leek het net of het ICC een gevecht was aangegaan dat het nooit kon winnen.

Door een aanhoudingsbevel uit te vaardigen tegen de Soedanese president Omar al-Bashir had hoofdaanklager Luis Moreno-Ocampo de inzet verhoogd tot een niveau waar weinigen, voor- of tegenstanders, zich nog comfortabel mee voelden. Door de strijd aan te gaan met een staatshoofd in functie terwijl zijn land nog steeds de naschokken van een bloederige burgeroorlog te verwerken kreeg, was de mogelijke impact op miljoenen burgers enorm.

Bashir zelf leek alvast vastberaden om daarvoor te zorgen. Zodra het aanhoudingsbevel werd afgekondigd, ontrolde zich een plan tegen alle buitenlandse invloeden in het land. Dertien internationale ngo's werden meteen het land uitgezet, met alle gevolgen van dien voor de humanitaire hulp, en een aantal Soedanese mensenrechtenorganisaties werd het zwijgen opgelegd.

Sindsdien weigert Soedan het vernieuwde Cotonou-verdrag met de EU te ondertekenen omdat het een samenwerkingsclausule met het Strafhof bevat, zodat het land niet meer in aanmerking komt voor ontwikkelingsgeld, waarvan zo'n 300 miljoen euro voorzien was tot 2013. De Europese Unie komt wel haar eerdere engagementen na, voor een totaal van 30 miljoen euro dit jaar, terwijl we in 2006 nog 140 miljoen steun gaven.

Maar in tijden van nood kent men zijn vrienden. De Afrikaanse Unie liet weten "diep bezorgd" te zijn over Ocampo's beslissing en onderstreepte dat "de zoektocht naar rechtvaardigheid moet gebeuren op een manier die het bevorderen van vrede niet hindert of onmogelijk maakt". De Arabische Liga beloofde het aanhoudingsbevel niet te zullen opvolgen en vroeg, met de steun van China, Rusland en de Afrikaanse Unie, de VN-Veiligheidsraad gebruik te maken van zijn macht om de aanklacht te schorsen.

De oude tweespalt - rechtvaardigheid tegenover vrede - leek nooit zo pijnlijk scherp gesteld.

Toen al was het twijfelachtig of die bezorgdheid oprecht was, dan wel een excuus om niets te moeten doen. Het ICC is immers een court of last resort, dat pas optreedt als interne mechanismen niet werken. Soedan had sinds 2004 elke samenwerking met de VN geweigerd, en het VN-expertenpanel over Darfoer rapporteerde begin 2005 al dat het Soedanese rechtssysteem "niet in staat of niet bereid" was op te treden. De vraag was dus niet of het initiatief in Den Haag dan wel in Khartoem moest liggen, maar of er überhaupt ooit iets in huis zou komen van recht en verzoening in Darfoer.

Toch waren het niet alleen the usual suspects die furieus reageerden op Ocampo's strategie. Jan Pronk, de voormalige VN-gezant voor Soedan, wees het af als een onverantwoordelijke gok: "Het doel van het Strafhof is burgers te beschermen tegen nieuwe misdaden. Nu de burgers aan hun lot overgelaten zijn, wordt het tegendeel bereikt." Ook zijn voormalige Amerikaanse collega Andrew Natsios geloofde dat de beslissing net meer geweld zou veroorzaken: "Zolang de dreiging van een aanhoudingsbevel aanwezig was, hielp het waarschijnlijk om de Soedanese regering in de pas te doen lopen. Nu ze daadwerkelijk uitgevoerd werd, heeft het regime veel minder te verliezen."

Misschien had Ocampo zijn hand dus echt overspeeld?

Exit?
Dat de keuze tussen recht en vrede vaak verscheurend is, was al aangetoond door het afspringen van de onderhandelingen met Joseph Kony.

Kony, die als leider van het Lord's Resistance Army verantwoordelijk is voor honderden misdaden in en rond Oeganda, wordt sinds 2004 gezocht door het ICC. Toen het LRA dan toch vredesonderhandelingen aanknoopte met de Oegandese regering, die Kony en andere hooggeplaatste LRA-officieren destijds naar het ICC doorverwezen hadden, was het meteen duidelijk dat een uiteindelijk akkoord de garantie moest bevatten dat men de aanklacht zou laten vallen. "De zaak van de aanhoudingsbevelen overschaduwde het zenuwcentrum van ons vredesproces vanaf het begin", gaf een LRA-woordvoerder toe. En ze zou ook het einde van het vredesproces betekenen.

Eind 2008 ten slotte weigerde Kony het vredesverdrag te tekenen dat in Juba, Zuid-Soedan, onderhandeld was omdat sluitende garanties uitbleven. In de weken erna werden zo'n 600 mensen vermoord, meer dan 400 vrouwen en kinderen ontvoerd of ingelijfd door het LRA, en minstens 100.000 burgers ontvluchtten hun dorpen uit angst voor nieuwe aanvallen.

Het is moeilijk praten met mensen die niks meer te verliezen hebben. En toch. Hoezeer het vredesonderhandelingen ook bemoeilijkt, de spons vegen over het verleden is nooit een valabele optie.

Want in de praktijk bestaat er niet zoiets als ruilhandel tussen vrede en recht, aangezien zowel vrede als gerechtigheid vroeg of laat onder druk komen te staan als de wonden uit het verleden blijven etteren. Wat er in de rechtbank gebeurt gaat immers om veel meer dan om deze of gene achter tralies te krijgen, maar om het uitwieden van een cultuur van rechteloosheid, in het reine te komen met het verleden en, na jaren van conflict dat het ene deel van de maatschappij tegen het andere opzette, met mekaar.

In Alles gaat voorbij, behalve het verleden heeft Luc Huyse beschreven hoe landen telkens weer op hun eigen manier zoeken om te gaan met een pijnlijk verleden - van de slachtoffers van de Pinochet-dictatuur tot de kindsoldaten in Sierra Leone, van Cambodja en Ethiopië tot het Zuid-Afrika na de apartheid - en de toekomst met een schone lei tegemoet trachten te gaan.

Terwijl in de jaren na de tribunalen van Nürnberg en Tokio de instrumenten om met oorlogsmisdadigers en oorlogsherinneringen om te gaan erg eenvoudig waren - vergeven en vergeten enerzijds, of klassieke rechtsspraak anderzijds, maar doorgaans alleen voor de verliezers van het conflict - volgden de jongste decennia verschillende experimenten met alternatieve vormen van rechtspraak.

Eerder dan achter enkele hooggeplaatste leiders of in het oog springende daders aan te gaan, verschoven zogenaamde transitional justice-mechanismen de aandacht naar de bredere oorzaken en gevolgen van sociale rechtvaardigheid, naar waarheid en verzoening zoals het meest geslaagde voorbeeld, Zuid-Afrika's onderzoekscommissie naar het tijdperk van de apartheid, het samenvatte. Soms paste men dergelijke mechanismen toe in plaats van klassieke rechtbanken, in andere landen werken beide naast mekaar.

Het is een trend die zowel de beperkingen van westerse rechtspraak onderkent als de onvermurwbare drang naar een vorm van gerechtigheid en een diepgravend onderzoek naar wat er zich echt afgespeeld heeft in die duistere periode.

In Rwanda, bijvoorbeeld, waar tienduizenden mensen bloed aan de handen kunnen hebben terwijl het rechtssysteem niet in staat zou zijn zelfs veel kleinere aantallen zaken te behandelen, werden het Rwandatribunaal en klassieke rechtbanken aangevuld met het traditionele gacaca-systeem voor minder zwaarwegende misdrijven. Dit bleek een controversiële keuze, waarbij er regelmatig twijfel rees over de onafhankelijkheid en bekwaamheid van de rechters, en de deadlines voor het afhandelen van de zaken werden tot nog toe telkens gemist, maar een werkbaar alternatief bedenken bleek nog moeilijker.

Het bestraffen van de schuldigen is niet het enige, maar telkens wel een cruciaal element in al deze mechanismen. Onvoorwaardelijke amnestie is nu eenmaal niet meer aanvaardbaar in tijden van politieke globalisering. Strafrecht is net zozeer gediversifieerd en geglobaliseerd.

In al die landen blijkt het gevoel van onrecht sterker dan alle tegenargumenten. "Want grove schendingen van mensenrechten sterven nooit helemaal", schrijft Huyse, "de onbeantwoorde vragen en het verdriet die zij verwekken schuilen in het hoofd van wie het meemaakte. Ze zitten als fantoompijn in het lijf van wie nadien komt."

Zelfs als het verleden niet ongedaan gemaakt kan worden, nooit alle daders berecht kunnen worden en de waarheid nooit helemaal bekend zal raken, is de nood van getuigen om gehoord te worden en ernstig genomen te worden een essentieel onderdeel van het verzoeningsproces. Vergeven is een gevolg van herinneren, niet van vergeten.

In veel gevallen zijn tribunalen de enige manier om daaraan tegemoet te komen, om publiek en collectief te erkennen wat er gebeurd is en nooit meer mag gebeuren, om de werkelijke pijn van slachtoffers toe te geven en de fantoompijn weg te jagen.

In gevallen zoals Darfoer, waar volgens de VN 300.000 mensen de dood vonden en Khartoem er maar een 10.000-tal erkent, is het objectief afbakenen van de waarheid al een enorme stap op zich. Een onafhankelijk onderzoek is er de enige manier om aan te tonen dat wat er gebeurde niet, zoals Bashir het wil, "het werk van de duivel is" maar het werk van mensen, van leidinggevende individuen.

In dergelijke zaken is amnestie gelijk aan amnesie, en de risico's zijn enorm. Zelfs als de leiders van het oude en het nieuwe regime ermee instemmen, schrijft Gareth Evans, de voormalige voorzitter van de International Crisis Group: "er is nog geen garantie op duurzame vrede omdat een diplomatiek vredesinitiatief succes leek te hebben of omdat een duidelijke militaire overwinning is behaald".

Diepgewortelde conflicten vormen immers vaak een cyclisch proces, waarbij iedere postconflictfase de kiem van de volgende ronde van misdaden in zich draagt, waarin de slachtoffers van gisteren de daders van morgen zijn en de ellende van de toekomst gevoed wordt door de tranen van het verleden.

De voorbije decennia bleek bijna een derde van alle vredesonderhandelingen binnen de vijf jaar uiteen te rafelen, als blijkt dat de werkelijkheid op het terrein weinig overeenstemt met die op papier.

Een al te makkelijke amnestie voor de ondertekenaars van die papieren deals is dan ook een deel van het probleem, eerder dan van de oplossing.

Zolang gruweldaden blijven plaatsvinden is rechteloosheid nooit een alternatief - zeker niet voor de slachtoffers. Dat verklaart waarom, ondanks de koerswijziging van de Keniaanse regering tegen het ICC-onderzoek naar het etnische geweld na de verkiezingen van 2007, drie op de vier Kenianen nog steeds pal achter het Strafhof staan.

Dat verklaart ook waarom, ondanks de enorme moeilijkheden bij het onderzoek naar de seksueel geweld in Congo, het ICC steeds meer betrokken is en de internationale gemeenschap zich steeds meer bewust is van het belang ervan. Het proces tegen voormalig Congolees vicepresident Jean-Pierre Bemba is het eerste waarin seksueel geweld als oorlogswapen en verkrachting als misdaad tegen de mensheid een centrale rol spelen.

Niet alleen in Afrika botsen kwesties van oorlog en vrede met vragen naar schuld en boete. Al evenmin is het Strafhof, zoals wel eens beweerd wordt, een plaats where the West judges the rest.

Europa heeft hetzelfde debat immers al eerder gevoerd, en het verhaal van het Joegoslaviëtribunaal (ICTY) leest als een blauwdruk voor de vragen die momenteel rond het ICC gesteld worden. Ook daar werd de hoofdaanklager gezien als een agent van buitenlandse machten die zich mengde in de interne keuken van soevereine staten die niets liever wilden dan het verleden achter zich laten.

Ook daar werd voorstanders verweten een contraproductieve strategie te voeren, die enkel in de kaart speelde van hardliners. Ik kan het weten, want ik ben als minister van Buitenlandse Zaken meermaals in die zak gestoken.

Als je de memoires van Carla Del Ponte leest, La Caccia, beleef je het gevoel van frustratie terwijl het tribunaal zich door een eindeloze reeks procedureslagen sleept, met tegenstanders die iedere medewerking weigeren en zogezegde medestanders die telkens weer, uit angst of uit desinteresse, hun beloften niet nakomen. Il muro di gomma, noemt Del ponte het, een vriendelijke afwimpeling.

En toch heeft het tribunaal een lange weg afgelegd. Binnen de rechtzaal, waar op een totaal van 161 aangeklaagden 125 zaken afgehandeld zijn en slechts twee beklaagden nog voortvluchtig zijn: Mladic en Hadzic.

Nog belangrijker is het feit dat het nationale rechtbanken en elites overtuigd heeft van de nood aan ernstige gerechtelijke procedures. In maart 2009 bijvoorbeeld werden 13 Serviërs in Belgrado veroordeeld voor de moord op meer dan 200 Kroatiërs in Vukovar in 1991. De Kamer voor Oorlogsmisdaden in Sarajevo behandelde intussen 46 van de meest prioritaire zaken, terwijl er 53 nog aan de gang zijn.

Het blijft natuurlijk een processie van Echternach, waarbij de positieve voorbeelden vaak in de schaduw staan van de tegenwerking, het gebrek aan actief onderzoek en pogingen tot politieke tussenkomst. Maar dat is net het punt: zou er ook maar iets van in huis gekomen zijn als Den Haag niet zo onbuigzaam de druk op de ketel gehouden had?

Het tribunaal heeft ook de politieke conflictlogica verregaand beïnvloed. De tweeledige strategie met aan de ene kant het ICTY en aan de andere kant de mogelijke toetreding tot de EU heeft nu al zijn dienstbaarheid bewezen. "Zelfs de autoritaire en nationalistische elites aanvaarden de Europese verplichtingen", schreef Le Monde onlangs, "want de economische, politieke en diplomatieke kosten van niet-toetreding worden te hoog."

Zowel de wortel als de stok waren daarbij onmisbaar. De rol van het ICTY in het kneden van wat Le Monde "eurocompatibele nationalisten" noemt, was dat het voor het eerst de grenzen van het nationalisme heeft aangeduid. Dat naarmate Del Ponte's jacht vorderde, de gezochte leiders indien niet aangehouden dan toch minstens gemarginaliseerd waren.

Het blijft interessant om zien hoe dit in het geval van Bashir uitdraait. Aanvankelijk werd hij gemeden door de landen die het Statuut van Rome, dat aan de basis ligt van het ICC, onderschreven maar in de tussentijd hebben zijn pogingen om uit dat isolement te breken meer succes. Een recente resolutie van de Afrikaanse Unie om niet samen te werken met het Strafhof tegen Bashir was een opsteker, en de coalition of the unwilling die Soedan en Kenia sindsdien vormen dreigt de slagkracht van het ICC te ondergraven. Maar het blijft een achterhoedegevecht met beperkte impact in Afrika of binnen de VN.

Carla Del Ponte's boodschap aan politici en diplomaten was - zoals altijd - niet mis te verstaan: "initiatieven om vrede te stichten helpen niet, als er niet meteen een justitiële component wordt ingebouwd, als niet de cultuur van straffeloosheid wordt doorkruist, als niet iedereen wordt duidelijk gemaakt dat niemand boven de wet staat".

Dat is waar de echte inzet van het ICC ligt. Voor het eerst is er een permanente internationale rechtbank, gebaseerd op een verdrag, die onafhankelijk achter daders van genocide, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid aan kan. Haar succes wordt niet alleen afgemeten aan de mensen die ze achter de tralies krijgt, maar aan haar impact op het creëren van een internationale cultuur van recht, een verandering van paradigma, hoe traag en pijnlijk dat proces onvermijdelijk ook is, die de logica van conflicten en het denken van schimmige regimes kan bijsturen.

En nu is er dus Libië, het jongste geval waarin internationale interventie de enige hoop geeft op een begin van vrede en gerechtigheid, maar tegen een torenhoog risico.

De VN-Veiligheidsraad heeft zonder twijfel zijn conclusies getrokken uit de fouten van het verleden, met name zijn falen in Rwanda en op de Balkan. Resolutie 1973, die het installeren van een no-flyzone en luchtaanvallen tegen de militaire capaciteit van het Kadhafi-regime mogelijk maakte, is geworteld in de idee van de responsability to protect en de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap burgers te beschermen, desnoods tegen hun eigen regering.

De eerdere doorverwijzing van de situatie in Libië naar het Strafhof is evenzeer gebaseerd op deze idee en verwijst expliciet naar de hoofdverantwoordelijkheid van de autoriteiten in Libië zelfs om hun bevolking te beschermen. Het onderstreept dat staten die het Statuut van Rome niet ondertekenden er ook geen verplichtingen tegenover hebben maar roept wel alle staten, regionale en internationale organisaties op er volledige samenwerking aan te verlenen.

Het toont aan dat de rol van de grote staten, en vooral dan de VS, tegenover het ICC geëvolueerd is. Sinds Obama is de verhouding met het ICC beetje bij beetje verschoven naar wat Hillary Clinton omschreef als "positive engagement, looking for opportunities to encourage effective ICC action in ways that promote US interests". Dat is een ontwikkeling van belang, al deel ik Clintons eerder uitgesproken 'grote spijt' dat de VS geen volwaardig lid is van het ICC en hoop ik dat de huidige herziening van hun engagement tot volledige samenwerking zal leiden.

Al bij al is de Libische zaak een enorme opsteker voor het ICC en een onverwachte motie van vertrouwen voor de principes van het internationaal recht. Al zette het tezelfdertijd Kadhafi met de rug tegen de muur. Hij vecht als een man die niets meer te verliezen heeft.

Volgens het boekje
Het gerucht gaat dat Laurent Nkunda, de militieleider die Oost-Congo terroriseerde tot hij begin 2009 opgepakt werd, een kopie van het Statuut van Rome op zijn bureau liggen had tijdens zijn offensief rond Goma. De man die meedogenloos de Kivu-regio teisterde was blijkbaar genoeg onder de indruk van de potentiële gerechtelijke gevolgen daarvan om er de nodige juridische literatuur op na te slaan.

Nkunda was niet alleen. In 2007 stelde Human Rights vast dat militieleiders in Oost-Congo zeer goed op de hoogte waren van de arrestatie van een van hen, Thomas Lubanga, en het feit dat hij als eerste voor het Strafhof in Den Haag berecht zou worden. Zelfs binnen het LRA, hoewel het effect op Kony contraproductief bleek, zorgden de ICC-procedures voor zware druk om tot een vredesovereenkomst te komen, wat uiteindelijk tot een interne machtsstrijd leidde, tot de moord op Kony's adjunct Okot Odhiambo en een tiental andere hooggeplaatsten binnen de militie, en genoeg indruk maakte op overgebleven officieren om de veiligheidssituatie een tijd lang te verbeteren.

Dat is, meer dan wat dan ook, de kern van de zaak: dat er duizenden bureaus zijn zoals dat van Nkunda, waarachter mannen zitten die beslissingen nemen over leven en dood.

Hoe moeilijk juridische procedures ook zijn, hoe zwaar ook de politieke verantwoordelijkheid weegt om uiteindelijk recht te verkiezen boven vrede op korte termijn, alleen consistente druk vanuit het internationaal recht kan hen helpen de juiste beslissing te nemen.

 Een al te makkelijke amnestie voor de ondertekenaars van papieren deals is een deel van het probleem, eerder dan van de oplossing  
 Al bij al is de Libische zaak een enorme opsteker voor het Internationaal Strafhof en een onverwachte motie van vertrouwen voor de principes van het internationaal recht  
Beeld UNKNOWN
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met De Morgen?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van De Morgen rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar info@demorgen.be.
DPG Media nv – Mediaplein 1, 2018 Antwerpen – RPR Antwerpen nr. 0432.306.234