De NAVO leeft tussen hoop en vrees, want Trump kan haar maken of breken

Als de regeringsleiders van de NAVO woensdag en donderdag in Brussel bijeenkomen voor hun tweejaarlijkse topontmoeting, hopen ze hun bondgenootschap beter voor te bereiden op een eventuele oorlog met Rusland. Tegelijkertijd houden de meesten van hen met een mengeling van vrees en hoop de Amerikaanse president Donald Trump in de gaten.

De vrees is dat hij het samenzijn aangrijpt om te klagen over de in zijn ogen oneerlijke handelsrelatie met Europa. Dan kan het trans-Atlantische handelsconflict ook de militaire samenwerking verzieken en straalt de NAVO verdeeldheid uit.

Maar het kan ook de andere kant op gaan, als Trump de nadruk legt op de maatregelen die het bondgenootschap moet nemen om zijn paraatheid te verhogen, en daardoor stevige druk uitoefent op Europese landen om een groter aandeel te leveren. Dan kan de NAVO sterker uit de top komen.

De officiële agenda wordt niet gedomineerd door een in het oog springend plan, zoals bij voorgaande toppen. In 2014 improviseerden landen een snel antwoord op de Russische agressie tegen Oekraïne. Ze richtten een licht uitgeruste reactiemacht op die in noodgevallen snel naar de Baltische Staten of Polen moest trekken. Een vast garnizoen in die regio was toen nog een stap te ver. Onder meer Nederland vond dat te provocerend richting Moskou. In 2016 werd dit taboe doorbroken met vier multinationale bataljons van elk ruim duizend militairen in Polen en de Baltische Staten. Nederland doet hier met 250 militairen in Litouwen aan mee.

De vier eenheden zijn vooral een symbolisch afschrikmiddel. Want bij een invasie van Estland zou Rusland nu ook op Britse en Deense militairen moeten schieten, en bij een conflict met Polen zou het ook tegenover Amerikaanse, Britse, Kroatische en Roemeense militairen staan.

Deze afschrikking werkt alleen als de tegenstander beseft dat agressie onherroepelijk tot een confrontatie met een sterke reactiemacht uit de betrokken landen leidt. Dit jaar staat de NAVO-top dan ook in het teken van een hogere paraatheid van nationale legers en manieren om die in noodgevallen snel naar Oost-Europa te verplaatsen.

Vast aan de grens

De NAVO zelf zal twee nieuwe commandocentra oprichten. In de Amerikaanse marinebasis Norfolk komt een kantoor dat plannen opstelt voor grootschalig transport van militair materieel naar Europa. Deze planners kijken ook hoe ze de konvooien kunnen beveiligen tegen eventuele aanvallen door Russische onderzeeboten in het noorden van de Atlantische Oceaan. Met medewerking van de marines van bondgenoten zoals Canada, Groot-Brittannië, Noorwegen en Nederland.

In de Duitse stad Ulm komt een centrum om het transport van troepen en materieel door Europa te regelen. Zodra bijvoorbeeld Amerikaanse en Canadese tanks in West-Europese havens aankomen, moeten die samen met West-Europese eenheden snel naar de oostgrens. De NAVO maakt in crisistijd geen gebruik van havens en vliegvelden in Polen en de Baltische Staten, omdat die binnen het schootsveld van Russische raketten liggen.

De NAVO en de Europese Unie werken samen om alle regels voor het transport van militair materieel te vereenvoudigen. Nu moet iedere Duitse deelstaat apart een vergunning afgeven voor het transport van munitie. Ook hanteren landen verschillende voorschriften voor iets simpels als het aantal kabels waarmee een gevechtsvoertuig op een treinwagon vastgezet dient te zijn. Dat betekent dat een militair konvooi bij iedere grens lange tijd stilstaat.

Als er een oorlog uitbreekt, negeren landen dergelijke regels misschien, maar de NAVO vreest vooral voor een situatie waarin de spanning met Rusland hoog oploopt. Dan zouden eenheden die effectieve afschrikking moeten waarmaken niet snel aan de oostgrens verschijnen, omdat ze ergens midden in Europa voor de douane staan te wachten.

Flinke kluif

Het meest ambitieuze idee dat morgen op tafel ligt is het Amerikaanse 30-30-30-30-plan. Vanaf 2020 moet de NAVO te allen tijden in staat zijn om in Europa binnen dertig dagen met minimaal dertig oorlogsschepen, dertig squadrons jachtvliegtuigen en dertig gemechaniseerde infanteriebataljons de strijd aan te gaan.

De Verenigde Staten zullen een flink deel van de last op zich nemen. Het Amerikaanse leger heeft zes gemechaniseerde bataljons en drie bataljons parachutisten in Europa gestationeerd. In depots in de Benelux staat nog eens materieel voor drie bataljons; alleen de militairen moeten per vliegtuig uit de VS komen. In Noorse grotten ligt de uitrusting voor meerdere mariniersbataljons opgeslagen.

Voor Europese landen wordt het een flinke kluif om hun aandeel in het plan te leveren. De NAVO vraagt van Duitsland dat ongeveer tachtig van zijn 128 Eurofighter-straaljagers op korte termijn bruikbaar zijn. Vorig jaar waren er op enig moment maar vier beschikbaar. Nederland stuurde de afgelopen jaren wel groepjes militairen op buitenlandse missies, maar de meeste infanteriebataljons waren niet getraind om als één geheel met bijbehorende artillerie en luchtafweer tegen een sterke tegenstander te vechten.

De Europese landen kunnen het Amerikaanse voorstel moeilijk weigeren. Ze zeggen dat ze zich zorgen maken of Trump wel hecht aan organisaties voor internationale samenwerking, zoals de NAVO. Als Washington dan een ambitieus plan voor de veiligheid van Europa op tafel legt, moeten de Europeanen wel hun aandeel leveren. Dat betekent dat zij meer geld moeten uittrekken voor nieuwe wapens, uitbreiding van de voorraad reserve-onderdelen van voertuigen en voor het beter trainen van eenheden. Vorige week maakte Duitsland bekend dat het zijn defensiebudget verhoogt.

Eigen burgers

De Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Mike Pompeo zei vorige maand in een interview met de Wall Street Journal dat de Europeanen alle kritiek van Trump als opbouwend moeten zien. De president wil de belangrijke historische partnerschappen met Europa en onze partners in Azië' graag behouden, aldus Pompeo, want de VS zien Rusland en China als belangrijke rivalen en 'staan sterker met regionale bondgenoten aan hun zijde'.

De president vindt het wel belangrijk dat met name Duitsland meer in zijn krijgsmacht investeert. Volgens Pompeo moet Berlijn laten zien 'dat het aan de veiligheid van zijn eigen burgers hecht' door een groter deel van de bondgenootschappelijke lasten te dragen. Op dit moment geeft Duitsland met 1,24 procent van de economie veel minder uit aan defensie dan de NAVO-richtlijn van 2 procent.

Trump kijkt vooral naar dit percentage, maar een bijkomend probleem is dat Duitsland zijn geld inefficiënt besteedt. De defensiebegroting is met 40 miljard euro even hoog als die van Frankrijk, maar Parijs beschikt over veel meer gevechtskracht.

Berlijn let bij wapenaankopen meer op de belangen van de eigen wapenindustrie en kijkt minder naar het geld voor de bemanning of reservedelen. Daarom staan veel kwalitatief goede wapens ongebruikt in depots. Duitsland bestelt 53 transportvliegtuigen voor ongeveer 150 miljoen euro per stuk van Airbus. Daarvan gaan er veertig naar de luchtmacht, en dertien direct naar een opslagloods.

Klaploper

Met Trump zit er een president in het Witte Huis wiens geduld op raakt. Hij spreekt Berlijn aan als een klaploper die afspraken binnen de NAVO niet nakomt.

Voor Duitsland is deze positie wennen. Het is een van de machtigste landen binnen de Europese Unie en kan zijn stempel drukken op afspraken over begrotingstekorten of de verplichte verdeling van vluchtelingen. Het kan landen in het zuiden aanspreken op hun financiën en landen in het oosten vermanen om hun geringe bereidheid vluchtelingen op te nemen. Ook niet-EU-lid Noorwegen heeft vaak maar te slikken wat de EU besloten heeft.

Binnen de NAVO heerst een andere dynamiek. Hier zijn het juist de perifere landen die zorg dragen voor veiligheid. Landen in Oost-Europa verhogen hun defensiebudgetten, zuidelijke landen patrouilleren op de Middellandse Zee en Groot-Brittannië en Noorwegen houden de Atlantische Oceaan in de gaten. Duitsland daarentegen geeft niet alleen weinig geld uit aan defensie, maar probeert tijdens operaties ook zijn militairen aan zo min mogelijk risico's bloot te stellen.

De vraag voor de komende dagen is of Trump erin slaagt de druk op te voeren zonder de eenheid van het bondgenootschap op het spel te zetten. Vorige maand schreef hij stevige, maar diplomatiek verwoorde aanmaningen aan de regeringen van onder meer Nederland, België, Duitsland en Noorwegen. Oslo kreeg complimenten voor recente aankopen van moderne wapens, maar werd eraan herinnerd dat het van alle bondgenoten die aan Rusland grenzen verhoudingsgewijs het minste in zijn krijgsmacht investeert.

Verhuizen naar Polen

Als Trump openlijk dreigt met radicale stappen, kan de NAVO verdeeldheid en daardoor zwakte uitstralen. Anderhalve week geleden schreef de Washington Post op basis van anonieme defensiebronnen dat de VS de mogelijkheid onderzoeken om een deel van de 35.000 Amerikaanse militairen in Duitsland te verplaatsen naar Polen. Dat land geeft, in tegenstelling tot Duitsland, wel 2 procent aan defensie uit. Als een dergelijke stap zonder goed overleg met bondgenoten wordt genomen, kan dat ook onenigheid tussen Berlijn en Warschau geven.

Een verhuizing zou overigens ook de Amerikanen zelf in de problemen brengen. Veel militairen in Duitsland zijn daar niet om Europa te verdedigen, maar ondersteunen Amerikaanse operaties elders. Het hoofdkwartier voor alle missies in Afrika zit in Duitsland, een ziekenhuis voor militairen die in Afghanistan of het Midden-Oosten gewond raken en een commandocentrum voor wereldwijde aanvallen met drones. Het is voor de VS niet eenvoudig om de in tientallen jaren opgebouwde en vaak door Duitsland gesubsidieerde infrastructuur zomaar te verplaatsen.

Als Trump inderdaad de NAVO wil versterken, zoals minister Pompeo beweert, moet hij de komende dagen zijn woorden zorgvuldig kiezen. Bij een te vriendelijke aanpak voelen Europese landen geen druk om in defensie te investeren. Een al te harde aanpak kan tot verdeeldheid binnen de NAVO leiden.

Dat betekent niet alleen een veiligheidsrisico voor Europa, het is ook nadelig voor de onderhandelingspositie van Trump als hij op maandag de Russische president Poetin in Helsinki ontmoet.