Vrijdag 21/02/2020

België blijft een lichtend voorbeeld

Arend Lijphart blijft positief over het schoolvoorbeeld van de pacificatiedemocratie. Arend Lijphart is emeritus professor politieke wetenschappen aan de University of California, San Diego. Dit is een herwerkte versie van de lezing die hij deze week hield bij de uitreiking van zijn eredoctoraat aan de Universiteit Gent.


De Wetstraat toonde zich deze week - en niet alleen deze week - niet van haar fraaiste kant. Toch staat het Belgische politieke stelsel hoog aangeschreven bij de Nederlandse politicoloog Arend Lijphart, die in vier van zijn standaardwerken België een prominente rol toekent. Lijphart: 'De democratie hier is niet probleemloos, maar de handhaving van een democratisch stelsel, al dan niet in de huidige vorm, loopt geen ernstig gevaar.' En dat is meer dan we denken.

België is de naam. En samen met Nederland, Zwitserland en Oostenrijk geldt dit land als een van de vier klassieke voorbeelden van de pacificatiedemocratie. Ik heb het land ooit zelfs als het beste voorbeeld beschreven.

In mijn boeken Democracies (1984) en Patterns of Democracy (1999) heb ik meer dan dertig democratische stelsels geanalyseerd waarin het fundamentele contrast tussen meerderheids- en consensusystemen centraal staat. Beide boeken beginnen met een schets van de vier democratische stelsels die de zuivere vorm van de twee types het dichtst benaderen. De twee bijna zuivere consensusdemocratieën zijn België en Zwitserland. Altijd ben ik tot de conclusie gekomen dat de pacificatiedemocratie de voorkeur geniet boven de meerderheidsdemocratie; ten minste in diep verdeelde, plurale samenlevingen kan een pacificatiesysteem beter werken dan een meerderheidssysteem. Logischerwijs zou België, met zijn bijna zuivere pacificatiedemocratie, dus optimaal moeten functioneren. Maar die conclusie onderschrijven de meeste waarnemers van de Belgische politiek niet. Is België een uitzonderingsgeval?

België voldoet duidelijk aan de vier criteria van het model van de pacificatiedemocratie: een brede regering met paritaire vertegenwoordiging van beide taalgroepen, een hoge mate van autonomie voor de taalgemeenschappen, evenredige vertegenwoordiging bij verkiezingen en vetorechten voor de Franstalige minderheid. Desondanks wordt het functioneren van het politieke systeem vaak ongunstig beoordeeld.

Toch is België geen uitzonderingsgeval voor de pacificatietheorie. Ideaal en optimaal functioneren is om te beginnen een te streng criterium om het succes van een pacificatiesysteem te beoordelen. Succes betekent niet meer dan het in stand houden van de democratische regels en een geringe waarschijnlijkheid dat de democratie niet gehandhaafd kan worden. Falende stelsels worden gekenmerkt door politieke moorden, gewelddadige rellen, en burgeroorlog, zoals Libanon in 1975. Vanuit dat perspectief moet België veeleer een succes dan een mislukking genoemd worden.

Daarnaast zijn er een reeks factoren die het succes of falen van pacificatiestelsels pogen te voorspellen. Een gunstige factor is bijvoorbeeld dat alle gemeenschappen in een plurale samenleving minderheden zijn. Ongunstig is een situatie waarin één gemeenschap een meerderheid vormt. Een tweede gunstige factor is dat alle gemeenschappen in sociaal-economisch opzicht op ongeveer gelijk niveau liggen. Het is duidelijk dat beide factoren in België ongunstig zijn. Alleen: die twee ongunstige factoren hebben in andere plurale samenlevingen -Libanon, Cyprus, Noord-Ierland- nog grotere problemen opgeleverd dan in België.

Het geval van België past dus uiteindelijk goed in de pacificatietheorie. De democratie hier is niet probleemloos, maar de handhaving van een democratisch stelsel, al dan niet in de huidige vorm, loopt geen ernstig gevaar.

Verschuiving?
Blijft de vraag of er een verschuiving plaats heeft gevonden. Is België een minder duidelijk voorbeeld van dit model geworden dan voorheen? De Belgische pacificatiedemocratie lijkt steeds moeizamer te functioneren en lijkt vooral de laatste twee jaar volledig vastgelopen te zijn. Het gevaar van een regimecrisis wordt vaak genoemd en er bestaat veel pessimisme over de politieke toekomst van het land. Ik ben er echter allang aan gewend om dat soort pessimistische geluiden uit België te horen, al sinds ongeveer veertig jaar geleden, toen ik voor het eerst de Belgische politiek ben gaan bestuderen. In de conferentie over België in Berkeley in 1980 was de stemming bij de Belgische deelnemers ook overwegend pessimistisch. Ikzelf heb als waarnemer van buitenaf altijd de neiging gehad om een stuk optimistischer te zijn.

Toch ben ik ervan overtuigd geraakt dat het minder goed gaat met de Belgische politiek en dat België een minder duidelijk voorbeeld van de pacificatiedemocratie is geworden. De belangrijkste verandering is dat de politieke elite zich steeds minder is gaan houden aan de fundamentele spelregels: het vertrouwelijk onderhandelen in besloten kring, het verzakelijken of ontideologiseren van politieke problemen, de inzet om bereikte akkoorden door de achterban te doen goedkeuren en de waardering van compromissen als een goede in plaats van een kwade zaak.

Kunnen die ontwikkelingen teruggedraaid worden en is een terugkeer tot de oude spelregels mogelijk? Ik blijf gematigd optimistisch om twee redenen. In de eerste plaats komt het in pacificatiedemocratieën vaak voor dat juist na ernstige crises of langdurige stagnaties belangrijke akkoorden worden bereikt. Ten tweede vind ik het moeilijk om te geloven dat de tradities van compromisvorming en samenwerking, die in België zo lang hebben bestaan -al sinds de onafhankelijkheid in 1830- en zo sterk zijn geweest, onherroepelijk zouden worden uitgeschakeld.

Tot nu toe had ik het over 'pacificatie', maar ik heb België ook een 'consensus'-democratie genoemd. Zo'n consensussysteem is in de praktijk ongeveer gelijk aan de pacificatiedemocratie maar is toch enigszins anders gedefinieerd (vooral om de resultaten te kunnen meten). Ze zijn gekenmerkt door evenredige verkiezingen, een veelpartijenstelsel en coalitieregeringen, en ze hebben een federaal en gedecentraliseerd bestuur. Consensusstelsels leveren betere resultaten op dan meerderheidsstelsels: ze bieden een effectievere besluitvorming en betere democratische prestaties, zoals hogere politieke participatie, sterkere vertegenwoordiging van vrouwen in parlementen en regeringen, minder sociaal-economische ongelijkheid en een verantwoordelijker milieubeleid. Van België zou je dus alweer de beste beleidsresultaten mogen verwachten. Dat blijkt onjuist te zijn, vooral wat de effectiviteit van de besluitvorming betreft. In dat opzicht vormt België dus wel een uitzondering. Maar wil dat zeggen dat de theorie van consensusdemocratie gedeeltelijk onjuist is?

Mijn verklaring luidt dat vooral in de laatste jaren het Belgische geval van consensusdemocratie zich ontwikkeld heeft van een duidelijke tot een extreme vorm. Een opvallend symptoom is het toegenomen multipartisme, de versnippering van het stelsel van politieke partijen. De mate van multipartisme wordt in de politicologie gemeten met het zogenaamde 'effectieve aantal partijen'. Deze index telt het aantal partijen, maar kent aan grote partijen meer gewicht toe. In consensusdemocratieën ligt dat aantal effectieve partijen gewoonlijk tussen drie en vijf. In België was dat ook het geval gedurende de halve eeuw na 1945: het gemiddelde aantal effectieve partijen was 4,3. In de periode van 1971 tot 1996 was het gemiddelde al hoger dan de bovengrens, namelijk 5,5. Bij de laatste verkiezing van de Kamer van Volksvertegenwoordigers is het opgelopen tot 7,8 en het huidige aantal, gemeten naar de sterkte van de fracties in de Kamer, is 8,9. Ook zijn de levensduur en slagvaardigheid van de regeringen sterk afgenomen.

Voor grote landen en plurale samenlevingen is decentralisatie binnen een federaal kader een goede zaak. Dat mag echter niet betekenen dat hoe gedecentraliseerder een politiek systeem is, hoe beter het voor een land is, en uiteraard nog minder dat volledige decentralisatie met geen enkel overblijvend centraal gezag optimaal zou zijn. Het is moeilijk om de mate van decentralisatie precies te meten, maar de vraag rijst of in België wellicht het optimale punt van decentralisatie al is overschreden.

Rolmodel
Kan België ook als model dienen voor plurale samenlevingen in de derde wereld die proberen een stabiel democratisch stelsel te ontwerpen? De hoofdlijnen van de Belgische pacificatiedemocratie kunnen zeker model staan, maar uiteraard niet alle details. De meeste politicologen zijn nu voorstanders van parlementaire stelsels en evenredige vertegenwoordiging, zeker voor plurale samenlevingen. Ook de andere regels van de pacificatiedemocratie zijn gemeengoed geworden. Zo is bijvoorbeeld de grondwet van Irak geheel geschreven volgens het stramien van pacificatieregels. De adviezen van de VN en andere internationale organisaties speelden daarbij een doorslaggevende rol.

Ik wil graag nog een tweede punt noemen waar België een model vormt dat door andere democratieën dient te worden nagevolgd. Dat is de Belgische regel die de burgers de verplichting oplegt om bij verkiezingen hun stem uit te brengen. Het vele onderzoek dat naar politieke participatie is gedaan toont duidelijk aan dat bijna alle vormen van participatie ongelijkheid scheppen. Het enige belangrijke tegenwicht wordt gevormd door verkiezingen, waarbij alle burgers, met ieder één stem, in principe gelijkelijk kunnen participeren. Die gelijkheid verdwijnt weer als veel burgers -en dat zijn dan typisch de minder welgestelde burgers- geen gebruik maken van hun kiesrecht. De enige effectieve manier om een grote opkomst bij verkiezingen te garanderen is een stemplicht of opkomstplicht. Het Nederlandse parlement heeft in 1971 de grote fout gemaakt om de opkomstplicht af te schaffen. België is een lichtend voorbeeld voor Nederland en andere democratische landen om een opkomst- of stemplicht in te stellen of, in het Nederlandse geval, opnieuw in te stellen.

 In de conferentie over België in Berkeley in 1980 was de stemming bij de Belgische deelnemers ook al overwegend pessimistisch. Als waarnemer van buitenaf heb ik altijd de neiging gehad om een stuk optimistischer te zijn 
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met De Morgen?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van De Morgen rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar info@demorgen.be.
DPG Media nv – Mediaplein 1, 2018 Antwerpen – RPR Antwerpen nr. 0432.306.234