13 van de 27 lidstaten gewonnen voor hek rond Europa: deze recepten domineren de EU-migratietop

Hekken rond Europa, registratie aan de buitengrens en visabeperkingen. De ideeën die De Morgen kon lezen in de voorbereidende documenten voor de EU-top zijn verregaand, maar halen ze ook de finish? ‘Landen als Nederland en Denemarken maakten een ommekeer.’

Eerst even terug naar oktober 2013. Rijen van doodskisten stonden opgelijnd in een grote hangar op de luchthaven van Lampedusa. Vooraan enkele witte kisten, een beetje kleiner dan de bruine, met erop geen roos maar een teddybeer. Een boot met migranten was gekapseisd. Meer dan 360 opvarenden lieten het leven, onder wie enkele kinderen.

Toenmalig Commissievoorzitter José Manuel Barroso stond in die kille hangar en zei: “Een tragedie zoals deze, zo dicht bij de kust, mag nooit meer gebeuren.” Maar hoe dan?

Italiaanse search and rescue-operaties om verstekelingen op zee te redden, stopten al naar een jaar, uit vrees voor een aanzuigeffect. Wat daarna volgde, toont alvast geen afschrikeffect. Volgens het IOM, het migratie-agentschap in de schoot van de Verenigde Naties, zijn sinds 2014 meer dan 25.000 migranten overleden of vermist geraakt, alleen al op de Middellandse Zee. Vorig jaar was het dodelijkste jaar sinds 2016.

In 2022 registreerde het Europees grensagentschap Frontex zeker 330.000 illegale grensoverschrijdingen, het hoogste aantal in zes jaar, en allicht een onderschatting. Bijna de helft daarvan was over de Middellandse Zee.

Met andere woorden, bijna tien jaar later zoeken Europese leiders nog altijd naar antwoorden op de vragen die opdoken met de aangespoelde lichamen in Lampedusa. Op 9 en 10 februari komen de leiders van de 27 lidstaten samen in Brussel op een top van de Europese Raad over migratie. Ze moeten de grote lijnen uitzetten waarop de Europese Commissie verder kan werken.

Urgentie is er genoeg, dat bleek vorige week ook uit een uitzonderlijke brief over migratie van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen aan de staatshoofden en regeringsleiders. “De brief van Von der Leyen maakt regeringen duidelijk dat ze begrijpt voor welke uitdaging ze staan, met vluchtelingen uit Oekraïne en elders, en welke druk dat legt op hun samenleving”, zegt Hanne Beirens, directeur van het Migration Policy Institute Europe.

Toegangspoort

De Morgen kon het document inkijken dat Raadsvoorzitter Charles Michel net voor het weekend overmaakte aan de lidstaten ter voorbereiding van deze EU-top. Die ontwerpconclusie, gebaseerd op inbreng van de lidstaten, moet de basis vormen voor de mededeling waarmee de Europese Raad volgende week naar buiten treedt.

Voorop staat het terugdringen van de toestroom van migranten. Dat moet gebeuren door partnerschappen uit te diepen met de landen van herkomst van migranten, maar al snel gaat het ook over eventuele visarestricties. Ten eerste moeten buurlanden hun visumbeleid aligneren op dat van de Schengenzone. Dat moet de toegangspoort aan de Balkan al iets meer sluiten.

Servië heeft na veel kritiek zijn visumbeleid al verstrengd. Zo is het sinds 1 januari niet meer mogelijk voor burgers uit India of Guinee om visumvrij naar Servië te reizen.

Ten tweede stelt de Raad voor om visarestricties voortaan vaker te gebruiken als stok achter de deur in het terugkeerbeleid. Europa zou herkomstlanden die hun onderdanen niet terugnemen, kunnen straffen met visabeperkingen, waardoor die minder vrij kunnen reizen of handelen.

“Enkele jaren geleden was er in Europa nog de overtuiging dat als we herkomstlanden of transitlanden hierin een rol willen laten spelen, dat er ook iets voor hen moet in zitten”, zegt Beirens. “Denk aan het toelaten van legale migratie, maar ook aan hefbomen in handel en economische ontwikkeling. Ondertussen is er opnieuw vooral een sanctionerende houding.”

Veel stok, weinig wortel

Voor wie uiteindelijk met die derde landen moet onderhandelen, is het nog maar de vraag of zo’n houding veel indruk maakt. Veel landen in Noord-Afrika of het Midden-Oosten kampen zelf met een vluchtelingencrisis. Migratie in de regio is vele malen groter dan die naar Europa en ze verwachten dat de rijke EU haar deel doet.

Onderdanen terugnemen brengt bovendien problemen rond re-integratie van die personen en de geldtransfers vallen weg. In 2022 stuurden migranten in totaal 728 miljard dollar naar huis, een record, mee veroorzaakt door de oorlog in Oekraïne. In een land als Libanon zijn de geldtransfers uit het buitenland goed voor 38 procent van het bruto binnenlands product.

“Er is steeds meer consensus in Europa om in te zetten op afschrikking en de terugkeer erdoor te duwen en niet langer via zachte diplomatie”, zegt Matteo Villa, migratie-expert van het Instituut voor Internationale Politieke Studies (ISPI) in Italië. “Het is nog weinig wortel, en veel stok. De wortel heeft dan ook nooit gepakt, tenzij bij de Balkanlanden, omdat hen toetreding tot de EU werd beloofd. Maar ik weet ook niet of de stok zo efficiënt is, hoor. Je riskeert toch dat dit soort landen zich nog meer van je afwenden en bijvoorbeeld naar China kijken.”

Meer grenscontrole, meer terugkeer en een strenger visumbeleid dus, maar sommige landen hebben teksten voorbereid die nog een stuk verder gaan dan de ontwerpconclusies van Raadsvoorzitter Michel. Nederland heeft een bijdrage klaar, waarvoor ook input door België is gegeven, onder meer op de ontmoeting tussen Mark Rutte (VVD) en Alexander De Croo (Open Vld) in januari.

De Nederlandse vlag hing dan wel ondersteboven bij die ontmoeting, maar over het beter beveiligen van de buitengrenzen trekken beide landen goed met elkaar op, zei De Croo na afloop.

Build that wall

Hekken rond Europa. Niet alleen Oostenrijk en Hongarije, ook Nederland vindt dat zoiets ondertussen ‘bespreekbaar’ moet zijn. Dat zei de Nederlandse staatssecretaris voor Asiel en Migratie Eric van der Burg van de liberale VVD, over de plannen voor een afsluiting tussen Bulgarije en Turkije. Twee miljard vragen de Bulgaren daarvoor.

De tijd dat Europa hoofdschuddend keek naar Donald Trumps ‘Build that Wall’ ligt ver achter ons. In de Nederlandse voorbereiding voor de Europese Raad klinkt dat omfloerster: “Het op korte termijn versterken van de buitengrenzen van de EU, door extra middelen vrij te maken” voor “vaste en mobiele infrastructuur als deel van een breder pakket”.

België blijft hierover op de vlakte, maar met Nederland erbij zijn nu al 13 van de 27 lidstaten gewonnen voor grensafsluitingen.

“De reden daarvoor is puur politiek”, zegt Mateo Villa. “Ook landen als Nederland en Denemarken maakten een ommekeer in hun beleid.”

De Europese Commissie wou tot nu toe nooit betalen voor zo’n hek. Europa is dan ook omzoomd door 42.000 kilometer kustlijn en bijna 9.000 kilometer aan landsgrenzen. Hongarije was de eerste in de EU om zo’n hek te bouwen, aan de grens met Servië. Dat heeft volgens Hongaars premier Orbán 1,6 miljard euro gekost. En het resultaat: meer migranten langs Slovenië.

“Als je wil dat zo’n hek effectief is, moet je de hele grens afsluiten, want anders verplaatsen migratiestromen zich gewoon”, zegt Beirens. “Zo’n muur werkt bovendien alleen als je hem ook onderhoudt en van manschappen voorziet om hem te bewaken. Dat valt altijd duurder uit dan geraamd.”

Nog zo’n controversieel voorstel: de Nederlanders vragen ook om een pilootproject met asielprocedures aan de buitengrens van de EU. De tekst zegt alleen niet aan welke kant van de grens.

“Als je zoiets in een aankomstland als Italië zou organiseren, betekent dit een last die het land niet wil dragen”, zegt Matteo Villa. “Nu duren asielprocedures twee jaar. En je kan wel willen van ze in drie weken te klaren, maar dat gaat niet zonder eerst je terugkeerprobleem op te lossen.”

Doe je het aan de buitenkant van de grens, dan lijkt het op wat Denemarken oppert. Onder leiding van de sociaaldemocraten wilden de Denen hun asielprocedures uitbesteden aan Rwanda, maar de nieuwe regering komt daar deels op terug. Ze wil nu eerst steun zoeken binnen de EU voor de oprichting van zo’n asielcentrum buiten de grenzen.

“Los van de wettelijke angeltjes klinkt het vooral erg ordelijk vanuit Europees standpunt, maar er zijn niet meteen landen te vinden die als parkeerplaats voor de EU willen dienen”, zegt Beirens.

Opvangcrisis

Het mag duidelijk zijn dat de Nederlandse non-paper een stuk verder gaat dan de voorbereidende tekst van Michel. Dat wordt de komende week voer voor discussie onder diplomaten. Ook voor de Belgische.

“Het mist de scherpte en samenhang van de brief van Von der Leyen, zeker als het gaat over secundaire migratie”, zegt een bron in de Belgische regering.

Volgens België is secundaire migratie, migranten die doorreizen binnen Europa, de voornaamste oorzaak voor de huidige opvangcrisis. Staatssecretaris voor Asiel en Migratie Nicole de Moor (cd&v) kan al meer dan een jaar asielzoekers niet het bed bieden waar ze recht op hebben en ziet zich geconfronteerd met dwangsommen en binnenkort misschien zelfs inbeslagnames.

Ze nam in december het initiatief om samen te zitten met acht andere landen met een hoge secundaire migratiedruk, tot goedkeuring van Eurocommissaris Johansson. In zijn ontwerpconclusie roept de Europese Raad de lidstaten op om gebruik te maken van de steun van Europese agentschappen zoals Frontex zodat alle migranten geregistreerd worden.

Europese besluitvorming verloopt traag. Eigenlijk verwacht geen van de experts dat er volgende week grote nieuwigheden opduiken. Er is niet veel bewegingsruimte, met Europese leiders die aan hun achterban moeten denken, en een klassieke confrontatie tussen de noordelijke en de zuidelijke landen.

“Ik verwacht weinig uitkomst”, zucht een bron binnen de Belgische regering.