Caroline de Gruyter: ‘Het onbedoelde effect van Rusland op Europa: Brussel wordt tot actie gedwongen’

In zijn boek Project Europe beschrijft historicus Kiran Klaus Patel de architectuur van de Europese integratie als een bouwwerk dat de geschiedenis van het continent weerspiegelt, “met ronde en puntige bogen, met hier en daar dichtgemetselde ramen en plekken waar nieuwe ramen zijn uitgebroken, met aanbouwen en verbouwingen, ruïnes en fantasietjes”. De Europeanen hebben dat gebouw in de loop van decennia met horten en stoten opgetrokken, vaak met lichte tegenzin, om aan hun noden en uitdagingen tegemoet te komen. Het ziet er misschien vreemd en fragiel uit. Maar het is veel robuuster dan het lijkt.

Dat beeld moeten we voor ogen houden als we ons afvragen hoe de oorlog in Oekraïne Europa zal veranderen. Die oorlog zal Europa waarschijnlijk niet bijster veel veranderen. Eerdere crisissen hebben ons geleerd dat Europese beleidsprioriteiten veranderen met de tijd. Op dit ogenblik moet de EU zichzelf en zijn open structuren beschermen – en zich wapenen tegen geopolitieke bedreigingen. Nationale defensiebudgetten stijgen. Een Europees defensiebeleid is eindelijk bespreekbaar.

De EU maakt serieus werk van een gemeenschappelijk energiebeleid en past het industrie- en landbouwbeleid aan. Oekraïense vluchtelingen krijgen in recordtijd legale status.

Maar de manier waarop Europa politiek bedrijft, zal niet veranderen. Het Europese gebouw, dat al vaak in verschillende stijlen opgekalefaterd werd sinds de Europese integratie in de jaren vijftig begon, krijgt er waarschijnlijk gewoon een wat hogere tuinmuur bij en een torentje of twee.

Europeanen zijn geschokt door de gewelddadige oorlog van Vladimir Poetin. De Europese integratie, een reactie op twee verwoestende wereldoorlogen, kwam er precies om zulke conflicten op het continent onmogelijk te maken. Dit was zo’n succes dat jongere generaties echt dachten dat ze een niveau van ‘beschaving’ hadden bereikt dat oorlog onmogelijk maakte. Oorlog was iets voor ‘minder beschaafde volkeren’, die nooit geleerd hadden hun geschillen vriendschappelijk te beslechten. Als ergens gevechten uitbraken, stuurde Europa vredesgezanten en humanitaire hulp.

Afgelopen decennia verlaagden Europese landen stelselmatig hun defensiebudget. Velen waren blij dat Amerikaanse troepen die tijdens de Koude Oorlog in Europa gestationeerd waren, naar Azië gingen. Good riddance, dachten ze.

Sommige Europeanen dachten dat ze de EU zelfs niet meer nodig hadden. Ook die illusie heeft Poetin aan diggelen geslagen. Opeens is de oorlog terug. Veel Europeanen hebben het gevoel dat de Oekraïners hun strijd aan het uitvechten zijn. Oekraïne bewoog naar het Westen, weg van Rusland, en Poetins invasie moest daar een einde aan maken.

Daarmee staat de essentie van Europa – ‘nooit meer oorlog’ – ineens weer centraal. Poetin toont ons dat de Europese integratie nog altijd draait om oorlog en vrede: het is een politiek (beschavings)project, en economische integratie is slechts een middel om dat doel te bereiken.

Wereldorde wijzigt

Radicaal-rechtse populisten hebben al jaren een zwak voor Poetin. Nu doen ze alles om te verdoezelen dat ze hem geholpen hebben de EU te ondermijnen.

Na de Russische invasie vernietigde het extreemrechtse Rassemblement national in Frankrijk snel zijn campagnebrochures met een foto van een glimlachende Marine Le Pen naast Poetin in het Kremlin. Matteo Salvini, leider van de extreemrechtse Italiaanse partij Lega, die ooit trots voor het Kremlin poseerde met een Poetin-T-shirt, reisde naar de Oekraïense grens om sympathie te tonen met vluchtelingen – tot een Poolse burgemeester hem voor de camera’s fijntjes wees op zijn vrijages met Poetin.

De oorlog in Oekraïne verandert de geopolitieke prioriteiten van Europa. Tijdens de Koude Oorlog beschermde de VS West-Europa tegen het Sovjet-communisme. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie floreerde een uitgebreide EU in een onderling sterk verbonden wereld – haar openheid werd gereguleerd door multilaterale verdragen.

Die wereldorde wijzigt nu. Leiders in Brussel en nationale hoofdsteden, die geen rekening hielden met oorlog, worden tot actie gedwongen.

Ze handelen snel en vastberaden – woorden die zelden geassocieerd worden met Europa. Ze straffen Rusland met de zwaarste sancties ooit; helpen de Oekraïners zonder een nucleaire aanvaring tussen Rusland en de NAVO te riskeren; veranderen het landbouw- en energiebeleid om burgers te beschermen tegen tekorten en prijsstijgingen; verbieden Russische propagandakanalen Sputnik en RT (een maatregel die vreemd genoeg weinig controverse veroorzaakt); gebruiken tijdelijke beschermingsmechanismen voor Oekraïense vluchtelingen die al twintig jaar niet gebruikt waren; en versterken Europese defensie- en veiligheidsstructuren, vooral in NAVO-verband.

De Franse president Emmanuel Macron verklaarde de NAVO in 2019 nog “hersendood”, maar nu wordt zij weer relevant omdat ze de beste bescherming biedt.

Gewone Europeanen zijn zeer solidair met Oekraïners. Velen nemen vluchtelingen in huis, geven taallessen, organiseren voedselkonvooien. Voor de oorlog stonden populistische partijen hier klaar om campagne te voeren tegen stijgende energieprijzen. Nu zetten burgers zelf de thermostaat lager om duidelijk te maken dat ze bereid zijn een prijs te betalen om in deze vuile oorlog aan de goede kant te staan.

Dit past allemaal in een groter verhaal, dat van de strijd van democratische staten tegen totalitaire systemen.

De wereld kreeg afgelopen twintig jaar veel crisissen te verwerken – islamistisch terrorisme, de kredietcrisis, de ergste pandemie sinds de Spaanse griep. Voor Europa is het lastig om daar snel op te reageren: in plaats van één regering heeft Europa er 27. Die 27 landen hebben andere politieke culturen, geschiedenis, geografie en taboes. Ze zijn het vaak oneens. Daarom is de EU opgericht: landen moesten hun geschillen oplossen aan de onderhandelingstafel, niet op het slagveld.

Ondanks herhaalde voorspellingen dat de EU op een dag zou imploderen, doet de EU het best goed. Tijdens de financiële crisis ontwikkelde ze toezicht op banken en financiële instellingen – iets wat lidstaten altijd geweigerd hadden.

Ook zette ze een miljardenfonds op voor noodlijdende eurolanden, en aanvaardde ze dus eindelijk dat je niet één munt kunt hebben zonder gemeenschappelijke politieke back-up.

Tijdens de pandemie kocht de Europese Commissie vaccins voor het hele continent, zodat alle landen (na een trage start) op hetzelfde moment en voor dezelfde prijs konden gaan inenten. Zo werden jaloezie en politieke spanningen in de kiem gesmoord.

Ook doorbraken lidstaten een enorm taboe door gezamenlijke ‘eurobonds’ uit te geven, om landen te helpen die het hardst getroffen werden door het virus. Misschien gebeurt dat binnenkort weer, om asymmetrische schokken van de oorlog in Oekraïne op te vangen. Zo krijgt de euro eindelijk een geopolitieke dimensie.

Zoals politiek filosoof Luuk van Middelaar schreef in zijn boek Pandemonium uit 2021 hebben zulke crisissen, en vooral de pandemie, het bewustzijn van burgers aangescherpt dat Europa niet alleen een markt is, maar ook een res publica. Het is tijdens zulke perioden van stress dat “de Unie zichzelf meer dan ooit ervaart als een politiek lichaam, en een nieuw publiek leven vorm krijgt”.

De oorlog in Oekraïne versterkt dat gevoel.

EU en het compromis

Maar dat betekent niet dat de EU zelf gaat veranderen. De EU is een staatachtige organisatie met een uitvoerende macht (de Commissie), een parlement dat burgers vertegenwoordigt, een senaat die staten vertegenwoordigt (de Raad), een onafhankelijk gerechtshof, enzovoort. Maar er is één groot verschil met de VS of Duitsland: in Brussel zitten lidstaten achter het stuur. Zij nemen de meeste beslissingen. Als Europese regeringsleiders samenkomen, zoals zo vaak sinds 24 februari, bespreken ze sancties en andere maatregelen als nationale leiders, die gekozen zijn om in het nationale belang te handelen, niet in het Europese belang.

Of het nu gaat om Syrische vluchtelingen, Europese banken die omvallen of onze afhankelijkheid van Russisch gas, het patroon is altijd hetzelfde. Een groot probleem dient zich aan. Elke lidstaat wil een andere oplossing. Daarna zitten ze vast. Vervolgens, na eindeloos vergaderen in Brussel, staan ze aan de rand van de afgrond, kijken ze naar beneden en zien ze hoe diep het daar is. Waarna ze terugkeren naar de onderhandelingstafel om toch een compromis te zoeken.

Wat er goed is aan het systeem, is dat er zelden duidelijke verliezers en winnaars zijn. Iedereen draagt bij aan het resultaat. Geen enkel land is helemaal tevreden, maar iedereen staat achter het uiteindelijke besluit.

De keerzijde is dat zo’n besluit niet altijd tegemoetkomt aan de noden van Europa. Leiders nemen vaak halfbakken besluiten omdat sommige landen weigeren verder te gaan. Soms verergert de crisis daardoor, en worden lidstaten gedwongen opnieuw te onderhandelen en betere beslissingen te nemen.

Erik Jones, Daniel Kelemen en Sophie Meunier noemen dat ‘failing forward’. Terugblikkend op recente crises schrijven ze: “In de beginfase leidden intergouvernementele akkoorden met het kleinste gemene veelvoud tot de oprichting van onvolledige instellingen, die de kiem legden voor toekomstige crisissen, die vervolgens weer aanzetten tot diepere integratie middels hervormde maar nog altijd onvolledige instellingen - en zo werden de omstandigheden gecreëerd voor verdere integratie.” Iedereen die Brussel kent, herkent dit.

Zoals het Verenigd Koninkrijk sinds de brexit ondervindt, leidt dat soort besluitvorming tot verrassend solide Europees beleid: regeringen zijn de eindeloze, soms pijnlijke onderhandelingen vóór een akkoord niet vergeten en hebben geen zin om het opnieuw te doen.

Zo zwak als de zwakste schakel

Het nadeel van dit intergouvernementele proces is dat het ten koste gaat van de democratische participatie en controle die Europa zo hard nodig heeft. In federale systemen zoals de EU, waar het centrum ver weg is van de burger, is dat cruciaal. Europese besluitvorming die zich afspeelt achter de gesloten deuren van de Raad is onbegrijpelijk voor veel Europeanen, en soms zelfs voor ingewijden. Zelfs het Europees Parlement wordt soms gepasseerd.

Kortom: nationale leiders dwarsbomen de Europese democratie door veel dingen intergouvernementeel te bedisselen. Oudere Europese beleidsdomeinen als handel en landbouw zijn meer Europees: de uitvoerende macht speelt haar rol, en de lidstaten keuren de voorstellen goed bij meerderheidsstem. Hier neemt de EU krachtige beslissingen in het Europees belang.

Maar als het gaat over de Europese begroting of het buitenlands of veiligheidsbeleid, domeinen waarin lidstaten de controle willen houden, is de EU zwak omdat nationale regeringen geen macht willen overdragen aan Brussel.

Vaak moet de EU lidstaten om geld smeken om op crisismomenten onvoorziene besluiten uit te voeren. Erger: een land als Hongarije kan elk statement over het buitenlandbeleid tegenhouden waarover 26 andere landen het eens zijn. Europa kan zo zwak zijn als zijn zwakste schakel.

Daarom is de EU zo’n bizar politiek creatuur - deels echt Europees, deels speeltje van de lidstaten. Ze is permanent onderhevig aan herziening, bijsturing, uitbreiding. Vergelijk het met een worstenmakerij, waarbij sommige lidstaten en belangengroepen hun eigen ingrediënten aan de mix toevoegen, andere de verpakking leveren en weer andere de verkoop doen. Er zal altijd worst zijn, maar de smaak is steeds een beetje anders.

De oorlog in Oekraïne is zo’n moment waarop de smaak van de worst verandert. Europa moet zijn burgers veiligheid bieden, meer dan ooit. Europese leiders wennen aan crisissen en gaan steeds flexibeler en sneller te werk.

Vroeger kwamen Europese regeringsleiders vier keer per jaar samen. Nu, als dat nodig is, vier keer per week. Laatst merkte een EU-functionaris op dat Europa met de nieuwe sancties tegen Rusland “sneller gaat dan de VS”, vanwege de impasse in het Congres. En hij voegde eraan toe: “Wie had gedacht dat we dat ooit zouden zeggen?”