Onderschat de EU-president niet

Luuk van Middelaar is politiek filosoof, columnist van NRC Handelsblad en auteur van 'De passage naar Europa. Geschiedenis van een begin'.

'Een persoon die niet meer mag doen dan uitvoeren wat de nationale leiders van de EU hem opdragen', 'de figuur die pen en papier klaarlegt voor de anderen', 'een ceremoniële functie'. De rol van Europees president wordt door vriend en vijand van Europa geminimaliseerd. Luuk van Middelaar legt uit waarom dat geheel ten onrechte is.

Aan het gezelschapsspel rond twee nieuwe Europese topbanen, waarvan de laaglandse eerste-ministers Balkenende en Van Rompuy alsmede meerdere van hun collega's er een begeren, komt morgen een einde op een diner annex 'benoemingentop' in Brussel. Althans wanneer alles volgens plan verloopt.
 
Je weet nooit, want het is voor de Zweedse premier Reinfeldt, de roulerend Unievoorzitter, bijna onmogelijk de 27 landen op één lijn te krijgen. Hij blijft dezer dagen 'consulteren' alsof dit vanzelf een scenario met voor niemand hoofdpijn oplevert. Dat is niet zo. Op zeker moment - zeg tussen het hoofdgerecht en het dessert - zal de Zweed aan zijn 26 collega-regeringsleiders een voorstel doen waarvan hij maar moet hopen dat het voldoende bijval krijgt. Elk land tevreden stellen is onmogelijk; meerdere 'kandidaten' zullen ook persoonlijk moeten slikken. Overigens blijft de kans groot dat Van Rompuy onderdeel van dit startpakket is. Maar als het eerste Zweedse voorstel van tafel gaat, bijvoorbeeld vanwege Britse of Oost-Europese protesten, dan kan het een lange nacht worden. En weten we pas vrijdagochtend wie namens Europa tegen de rest van de wereld zal spreken.
 
Zijn de lidstaten van de Europese Unie wel in staat tot een gezamenlijke buitenlandse politiek? De vraag is gerechtvaardigd. Het lukt hen lang niet altijd gezamenlijk te reageren op crises in de wereld om hen heen, zoals oorlog in het Midden-Oosten, migratiestromen of de kredietcrisis. Door zulke gebeurtenissen worden de landen, mede vanwege hun economische vervlechting, wel gezamenlijk geraakt. Ook de Britten hebben ervaren - al tijdens de Falklandoorlog met Argentinië in 1982 - dat ze in een conflict met een derde land sterker staan wanneer ze de andere lidstaten achter zich hebben. Vandaar dat al veel samen wordt gedaan. Het is dus overdreven om bij elke ruzie tussen de landen teleurgesteld of juist opgelucht te beweren dat het nooit wat zal worden met die buitenlandse politiek.
 
Konvooi van 27 schepen
Men kan de lidstaten van de Unie beter vergelijken met een konvooi, een konvooi van 27 schepen dat zijn weg zoekt op de geopolitieke baren. (Ik ontleen het beeld aan de toespraak die dr. E.P. Wellenstein op 8 oktober jl. hield bij een symposium op Clingendael ter gelegenheid van zijn 90ste verjaardag.) Je ziet de 27 schepen voor je, alle met een nationale én een Europese vlag in top. Je voelt hoe ze soms door de wind uiteen worden geblazen, soms dezelfde koers inslaan. Je beseft dat er een verschil is tussen grote en kleine boten, tussen schepen aan de binnen- of de buitenzijde van het konvooi en hun gevoeligheid voor de wind. En wat je niet ziet, maar wat de 27 nationale kapiteins annex regeringen heel goed weten, is dat hun schepen onder water economisch en monetair stevig met elkaar verbonden zijn.
 
Het Europese konvooi heeft niet één kapitein. Wel krijgt het nu iemand die de vergadering van de 27 kapiteins voorzit en een sterkere coördinator van de buitenlandse politiek.
Er is speculatie over wie het gezicht zal worden van de Europese buitenlandse politiek: de nieuwe vaste voorzitter van de Europese Raad of de hoge vertegenwoordiger buitenlands beleid nieuwe stijl. Minutieus wordt gekeken naar verdragsrechtelijke bevoegdheden; wie mag wat, hoeveel diplomaten en medewerkers voor de een en de ander. Uiteraard zal ook veel van de keuze van de persoonlijkheden afhangen. Een Raadsvoorzitter uit een klein land (zoals de Letse oud-presidente Vaira Vike-Freiberga, officieel kandidaat) biedt speelruimte voor een sterke hoge vertegenwoordiger uit een groot land (een Britse of Franse (oud-)minister van Buitenlandse Zaken bijvoorbeeld).
 
Machtsverschuiving
De reden dat het zwaartepunt waarschijnlijk toch terechtkomt bij de vaste voorzitter van de Europese Raad, ligt op ander vlak. Het overleg tussen de regeringsleiders is bij uitstek de plaats waar én geopolitieke ontwikkelingen én het interne Europese geregel over tafel gaan. De koers van het konvooi én de verbinding tussen de schepen. Die beide zijn steeds minder goed te scheiden. Dat komt vooral door de machtsverschuivingen in de wereld. Het Westen kan de eigen belangen niet meer als vanzelfsprekend en probleemloos verdedigen. De druk van buiten op binnen neemt toe. Denk aan welke Chinese en zelfs Russische financiers in de kredietcrisis westerse bedrijven kwamen redden.
 
Men kan niet het succes van de euro garanderen als de Unie geen gesprekspartner is van de Amerikanen en de Chinezen; een te hoge wisselkoers heeft directe consequenties voor de Europese export en dus werkgelegenheid. Men kan geen serieuze klimaat- en energiepolitiek voeren zonder positie te bepalen jegens Rusland, waarvan meerdere lidstaten geheel afhankelijk zijn voor de verwarming in de winter. Men kan geen immigratiepolitiek hebben zonder relaties met Noord-Afrika. Ook op andere terreinen raken binnen en buiten verknoopt. Dus zelfs als de vaste voorzitter van de Europese Raad zich zou beperken tot vergaderingen leiden over intern beleid, zal hij of zijn een grote buitenlandse rol krijgen.
Een van de weinige formeel vastgelegde taken is dat de vaste voorzitter 'de Unie op zijn of haar niveau zal vertegenwoordigen'. Daar staat in goed Nederlands dat hij of zij de gesprekken met de presidenten Obama en Medvedev doet. En dus impliciet dat de hoge vertegenwoordiger de bezoeken aflegt aan de ministers Clinton en Lavrov. Om vergelijkbare redenen als bij ons worden ook in Washington, Moskou of Beijing steeds meer beslissingen naar de hoogste leider doorgeschoven.
 
Dit betekent dat zelfs als de regeringsleiders donderdagavond kiezen voor het model van een 'zwakke' Raadsvoorzitter en een 'sterke' buitenlandfiguur, die eerste een grotere impact kan krijgen dan we nu vermoeden. Wanneer bovendien tijdens dat diner de Zweedse premier Reinfeldt de regie verliest, dan kan het gebeuren dat we over enkele jaren een voormalig Lets presidente namens Europa zien gloriëren op het wereldtoneel.